•Sentencia 5176 de febrero 18 de 1999

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

ACTOS DE LOS ALCALDES

NO TIENEN APELACIÓN ANTE EL GOBERNADOR

EXTRACTOS: «Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por Carlos Iván Fernández Hernández, tercero interviniente en el proceso, contra la sentencia de 2 de junio de 1998, proferida por la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Antioquia, que declaró la nulidad de los actos administrativos acusados.

I. Antecedentes

I.1. El Alcalde Municipal de Medellín, por medio de apoderada y en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Antioquia tendiente a que, mediante sentencia, se declarara la nulidad de los artículos 156, último inciso, 324, numeral 2º, literal g, y 371 del Decreto 1508 de 20 de abril de 1994, Por el cual se reforma el Código de Policía para el departamento de Antioquia”, expedido por el Gobernador del departamento de Antioquia.

I.2. En apoyo de sus pretensiones el actor adujo, en síntesis, los siguientes cargos de violación (fls. 164 a 168 del c.p.):

Las disposiciones acusadas violan los artículos 1º, 6º, 287 y 315, numeral 3º, de la Constitución Política; 50, numeral 2º, del Código Contencioso Administrativo, y 63 de la Ley 9ª de 1989, por lo siguiente:

A partir del Acto Legislativo Nº 1 de 1986, que consagró la elección popular de alcaldes, éstos dejaron de ser agentes de los gobernadores, adquiriendo una total autonomía que les permite dirigir el rumbo de sus municipios.

(...).

II. La sentencia recurrida

Para acceder a las pretensiones de la demanda el a quo consideró, principalmente, que del texto de los artículos 1º de la Constitución Política, que consagra la autonomía de las entidades territoriales; 286 ibídem, que prevé que el municipio es una entidad territorial; 287 ibídem, que establece que las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, por lo cual pueden gobernarse por sus autoridades propias y ejercer las competencias que les correspondan; 315, numeral 3º, ibídem, que consagra como atribuciones de los alcaldes la de dirigir la acción administrativa del municipio, se infiere que el alcalde es el jefe de la administración municipal, por lo cual no tiene superior administrativo (CCA., art. 50, num. 2º), razón por la cual no procede recurso de apelación contra sus decisiones.

(...).

V. Consideraciones de la Sala

Las normas acusadas consagraron el recurso de apelación ante el Gobernador de Antioquía contra las decisiones de los alcaldes que revocan, cancelan o niegan la expedición de licencias de funcionamiento.

A juicio del recurrente el derecho a abrir un establecimiento de comercio implica el ejercicio de una libertad, cuyo recorte no puede ser exclusivo del alcalde; y por ser el asunto de carácter nacional aquél deja de ser jerarca para permitir el control de tutela de su actividad por otros órganos.

Para la Sala no es de recibo el argumento del recurrente ya que una cosa es que existan derechos fundamentales de las personas que, por lo tanto, se predican de la generalidad de las mismas; y que su alcance por tal razón es del orden nacional; y otra cosa muy diferente es que en razón del alcance de los derechos involucrados desaparezca la autonomía de los alcaldes municipales, que a partir del Acto Legislativo Nº 1 de 1986 se les ha reconocido.

Si bien es cierto que la función administrativa tiende al logro de los cometidos estatales y que éstos alcanzan obviamente una cobertura nacional, no por ello la acción administrativa del municipio frente a su autonomía debe quedar reducida a los intereses meramente locales, los cuales, dicho sea de paso, por guardar necesariamente relación con los derechos y garantías de todos los gobernados no podrían tener esa connotación.

En otro giro, si se aceptara la teoría del recurrente la autonomía de las entidades territoriales sería una utopía, pues la acción administrativa del municipio inexorablemente debe estar ligada al cumplimiento de los fines del Estado, lo cual implica la satisfacción de los derechos y garantías de todas las personas.

Esta corporación, en sentencia de 16 de julio de 1998 (exp. núm. 2779, actor Luis Antonio Arroyo Pabuena, consejero ponente doctor Ernesto Rafael Ariza Muñoz), precisó lo siguiente, y ahora lo reitera:

“... Durante la vigencia de la Constitución Política anterior los departamentos ejercían la tutela administrativa sobre los municipios (art. 182).

De igual manera, el alcalde era un agente del gobernador (art. 201) y por tal razón los actos de aquél podían ser reformados o revocados por éste (art. 194, ord. 8º).

Ya desde el año de 1986 y concretamente con la expedición del Acto Legislativo Nº 1 de 1986, reformatorio de la citada Constitución, que estableció la elección popular de alcaldes, éstos dejaron de ser agentes del gobernador y, en consecuencia, la facultad de éste de reformar o revocar sus actos también desapareció.

En este orden de ideas se tiene que los artículos 4º del Decreto 640 de 1937 y 132 del Decreto-Ley 1355 de 1970 deben inaplicarse porque son incompatibles no sólo frente a la actual Carta Política, sino a la anterior, en cuanto fue modificada por el Acto Legislativo Nº 1 de 1986...”.

Cabe agregar que según el artículo 305, numeral 10, de la Carta a los gobernadores solamente les corresponde en relación con los actos de los alcaldes ejercer un control de tutela, que se traduce en la facultad de revisarlos y de remitirlos al tribunal administrativo correspondiente, por motivos de inconstitucionalidad o de ilegalidad para que decida sobre su validez, norma esta que también pone de manifiesto la autonomía de que gozan los alcaldes como jefes de la administración municipal en desarrollo de las atribuciones asignadas por la Constitución y la ley.

Como quiera que las normas acusadas desconocen los preceptos de orden superior a que alude la demanda y que le reconocen autonomía a los alcaldes, como lo observó el a quo, es del caso confirmar la sentencia apelada, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia apelada».

(Sentencia de febrero 18 de 1999. Expediente 5176. Consejero Ponente: Dr. Ernesto Rafael Ariza Muñoz).

ACLARACIÓN DE VOTO

EXTRACTOS: «Comparto la decisión adoptada por la Sala en la sentencia de dieciocho (18) de febrero de mil novecientos noventa y nueve (1999), por medio de la cual se confirmó la providencia de primera instancia. Sin embargo, he considerado oportuno aclarar mi voto, pues los considerandos de la decisión retoman argumentos de la sentencia de dieciséis (16) de julio de mil novecientos noventa y ocho (1998), expediente 2779, actor Luis Antonio Arroyo, en donde el suscrito aclaró su voto.

(...).

He considerado necesario retomar las precisiones hechas en aquella oportunidad, en relación con las referidas consideraciones, así:

“1. La tutela como mecanismo de control de los departamentos sobre los municipios, a pesar de que el grado de descentralización administrativa de éstos se ha acentuado bajo el nuevo régimen constitucional de 1991, no ha desaparecido, quizás simplemente se ha atenuado. Una posición distinta, en el sentido de que dicho mecanismo desapareció, significaría el reconocimiento de un grado de autonomía de tal magnitud que los municipios se convertirían en ruedas sueltas en la estructura del Estado, lo que no corresponde a la realidad institucional. Otra cosa distinta sucede con el control jerárquico, éste sí profundamente modificado por el nuevo orden constitucional.

2. El alcalde, bajo el antiguo régimen constitucional, ostentaba la doble calidad de jefe de la administración y de agente del gobernador. En aquella condición, era sujeto del control de tutela, mientras que en ésta, como agente del gobernador, resultaba pasible del control jerárquico.

La facultad de revocar o reformar un acto es una facultad que puede encontrarse presente, tanto en el control de tutela como en el control jerárquico, con la diferencia de que en la primera hipótesis debe estar expresamente prevista en la ley, lo que no sucede en la segunda, ya que se trata de una facultad comprendida, sin necesidad de consagración expresa, en el control jerárquico.

3. No puede, en consecuencia, afirmarse que el control de tutela de los departamentos sobre los municipios haya desaparecido, como parece darlo a entender la consideración citada, ni tampoco que la facultad de reforma o de revocación de un acto sea propia y exclusiva de uno de los mecanismos de control”.

Agrego, en efecto: la facultad de revocatoria de un acto puede estar comprendida dentro de las facultades del contralor de tutela, con la observación de que dicha facultad esté prevista explícitamente en la ley, lo que no acaece en el evento del control jerárquico, en donde esa facultad se entiende incorporada, sin que sea necesario expreso mandato legal».

Manuel S. Urueta.

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