Sentencia 5199 de septiembre 30 de 1999 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: Dr. Juan Alberto Polo Figueroa

Santafé de Bogotá, D.C., treinta de septiembre de mil novecientos noventa y nueve.

Ref.: Expediente 5199

Autoridades Nacionales

Actor: Asociación Colombiana de Administradores Públicos, ACAP.

Se decide por la Sala, en sentencia de única instancia, el proceso a que ha dado lugar la demanda que, en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, ha promovido la asociación colombiana de administradores públicos, ACAP, dirigida a obtener la nulidad de la totalidad de los acuerdos 02 de 4 de agosto y 03 de 12 de agosto, ambos de 1998, expedidos por el consejo profesional de administrador público del Departamento Administrativo de la Función Pública, CPAP.

I. Antecedentes

1. La demanda

1.1. La petición. La asociación actora solicita la declaración de la nulidad de los acuerdos 02 de 4 de agosto y 03 de 12 de agosto, ambos de 1998, expedidos por el consejo profesional de administrador público del Departamento Administrativo de la Función Pública por medio de los cuales, en su orden, se dispone matricular y expedir la matrícula profesional de administrador público a los administradores públicos municipales y regionales, y se decide el recurso de reposición interpuesto contra el primero.

Pide, así mismo, que, una vez ejecutoriada la sentencia que ponga fin a la presente acción, se comunique a la autoridad administrativa que profirió tales actos, para los efectos legales pertinentes.

1.2. Hechos en que se funda la demanda. El capítulo respectivo alude en su mayor parte a los vicios que presuntamente afectan a los actos acusados, a los antecedentes y fundamentos jurídicos de los mismos, así como a ciertas circunstancias y controversias que rodearon su expedición.

1.3. Normas violadas y concepto de la violación. En la demanda se enuncian como violados los artículos 4º, 6º, 13, 23, 26, 86, 87, 121, 189, numeral 11, y 209 de la Constitución; así como la Ley 5ª de 1991 y el Decreto Reglamentario 272 de 1993, al igual que el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, por extralimitación de funciones y falta de competencia por parte del consejo profesional de administrador público.

La incompetencia se deduce del análisis del Decreto 272 de 1993 y de la ley 5ª de 1991 que no le han dado competencia al mentado consejo para adoptar decisiones relativas a la creación de derechos y ampliación de la cobertura de la matrícula.

Al otorgarse el derecho a la tarjeta a otras profesiones a las que legalmente no corresponde conforme a la ley 5ª de 1991, por tratarse de un programa distinto, con metodología diferente y, por consiguiente, con título distinto al de administrador público, se le ocasiona a quienes no lo son un perjuicio moral grave, que incide desfavorablemente en su desarrollo profesional, a la vez que se causa grave perjuicio a quienes han cumplido las formalidades legales con un mayor grado de exigencia académica, violándose de esta forma el principio de equidad y el derecho consagrado en el artículo 26 de la Constitución.

Interpretando la demanda, vale señalar como otros cargos, por aparecer en el relato de los hechos. los siguientes:

a) Vicios de forma y procedimiento, debido a la falta de publicación de los actos acusados;

b) Falsa motivación, por cuanto los hechos “anteriores y exteriores al acto” que le sirvieron de fundamento no han existido, dado que desde el 1º de agosto de 1995 y hasta el 21 de noviembre del mismo año, el consejo profesional de administrador público en cumplimiento de los artículos 4º y 7º de la Ley 5ª de 1991, así como los artículos 7º y 12 del Decreto 272 de 1993, se abstuvo de tramitar solicitudes de matrícula profesional de quienes acreditaron título de administrador público municipal y regional, por considerar que es diferente al reconocido en la Ley 5ª de 1991 y su Decreto Reglamentario 272 de 1993, y

c) También hay falsa motivación en el párrafo terceto del acuerdo 02, porque del análisis de las discusiones grabadas en la sesión del 28 de mayo y 1º de julio de 1998, no hubo conformación del quórum, de modo que no se adoptó decisión alguna al respecto, ya que se decidió votar sin la presencia del director de la ESAP, según memorando del doctor Jorge Hernando Beltrán Cuéllar, entonces presidente del consejo.

II. La contestación de la demanda

1. El consejo profesional de administrador público, a través de su presidente, quien ostenta la calidad de abogado, compareció al proceso en su condición de entidad demandada, dando respuesta a la presente acción, en términos que se pasan a resumir:

Las decisiones tomadas en la sesión del 28 de mayo de 1998 y reflejadas en los acuerdos cuestionados, son fruto de deliberaciones, análisis y discusiones que finalmente dieron la aprobación para otorgar la tarjeta profesional a los administradores públicos municipales y regionales, en aplicación del literal a) del artículo 4º de la Ley 5ª de 1991, puesto que éstos han adquirido el título de administrador público.

El organismo competente para matricular y expedir la tarjeta profesional creada en el artículo 3º de la Ley 5ª de 1991, a aquellos que cumplan con los requisitos señalados en el artículo 4º ibídem, es el consejo profesional de administrador público, CPAP, creado en el artículo 6º de la misma ley, la cual en su artículo 7º le fijó sus funciones.

Este organismo es un ente cambiante que debe adecuarse a las nuevas realidades, y dentro de las cuales se encuentran los pronunciamiento del lcfes y el Departamento Administrativo de la Función Pública, que han hecho frente a la necesidad de otorgar la tarjeta profesional a los mentados administradores públicos.

En cuanto al Acuerdo 03 de agosto 12 de 1998, se trata de una decisión que se tomó para atender el recurso de reposición interpuesto por la ACAP contra el Acuerdo 02 de 4 de agosto de 1998, en el sentido de rechazarlo por improcedente, por tratarse de un acto general.

Por último, el libelista pone de presente que como miembro del CPAP fue el único que votó en forma negativa en relación con la decisión atacada.

2. También se hizo presente en representación de la Nación, el Ministerio de Educación Nacional, a través de apoderado, quien pide ser tenido como parte demandada, no obstante no haber sido incluido ni notificado como tal, y ser el consejo profesional de administrador público un ente que tiene personería jurídica y que no se encuentra adscrito a dicho ministerio.

En su escrito, a más de constar los hechos, entra a defender la legalidad de los actos acusados, sobre la base de que el mentado consejo sí está facultado por la Ley 5ª de 1991 para reglamentar y expedir la tarjeta profesional a los administradores públicos municipales y regionales, por cuanto es una forma de ser administrador público y la carrera respectiva tiene reconocimiento del Icfes.

III. Pruebas

Además de los documentos de ley, a petición de la parte demandante se recepcionaron los testimonios de los señores Germán Puentes González, Abdón Alejandro Poveda Gómez y Blas Jhabin Gamboa Maurno, quienes depusieran sobre las circunstancias precedentes concomitantes y posteriores que rodearon la expedición de los actos acusados y, en especial, las que se presentaron en las sesiones del 28 de mayo y 1º de junio de 1998.

IV. Alegatos para fallo

1. En esta oportunidad, las partes se expresaron así:

1.1. El apoderado de la entidad accionante reitera los hechos que sirven de fundamento a la demanda y hace un breve recuento de los mismos, para luego retomar los elementos probatorios allegados al proceso, en especial, los testimonios que fueron recepcionados, de los cuales trae varios apartes relacionados directamente con tales hechos, y de los que dice corroboran la violación de la Constitución y de la ley.

1.2. El apoderado de la demanda reitera sus argumentos en favor de los acuerdos materia de la acción, y manifiesta que de los argumentos y pruebas expuestos en la contestación de la demanda, de las declaraciones que obran en el expediente, se colige que en efecto el Acuerdo 02 de 1998 se profirió de conformidad con lo señalado en la Ley 5ª de 1991 y su Decreto Reglamentario 272 de 1993, y cumplió con lo dispuesto en el reglamento, adoptado mediante Acuerdo 01 de agosto 4 de 1993.

2. El procurador primero delegado ante el Consejo de Estado (E), rindió concepto en el cual solicita declarar la nulidad del Acuerdo 02 de 1998, e inhibirse de pronunciarse de fondo sobre el Acuerdo 03 de 1998.

En relación con el Acuerdo 02 en cita, tras advertir que es examinable de fondo, no obstante su decaimiento por efectos de la eliminación de las tarjetas profesionales por disposición del artículo 56 del Decreto-Ley 1122 de 1999, toda vez que alcanzó a producir efectos jurídicos, concluye que la competencia del consejo profesional de administrador público se expedir las tarjetas profesionales luego de verifica el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 4º de la Ley 5ª de 1991, pero no estaba habilitado para definir si a los administradores públicos municipales y regionales, debía otorgárseles la matrícula y la tarjeta profesional, pues dicha facultad corresponde al legislador, por mandato constitucional.

Por ello, el aludido acuerdo se encuentra viciado de nulidad por haber sido expedido por un organismo que no tenía competencia para regular el ejercicio de la profesión de administrador público municipal y regional.

Del Acuerdo 03 de 1998 dice que en tanto se limitó a rechazar por improcedente un recurso, es una manifestación inocua, ya que no produjo efecto jurídico alguno, pues no creó, extinguió o modificó situación jurídica alguna, razón por la cual no es pasible de control jurisdiccional.

V. Consideraciones

1. El Decreto 1122 de 1999(1) efectivamente suprimió las tarjetas profesionales, dentro de las cuales está la del sub lite, con lo cual, las disposiciones reglamentarias que sobre la materia se hubieren expedido decaen o pierden fuerza ejecutoria por la desaparición del respectivo fundamento de derecho (art. 66, num. 2º).

Pero en lo que a los acuerdos demandados, bajo el supuesto de que decaigan por ser reglamentarios del mentado tema en lo que se refiere a los aludidos profesionales, se tiene que ellos tuvieron vigencia hasta cuando entró a regir el referido Decreto-Ley 1122 de 1999, y sucede que durante su vida jurídica, estuvieron amparados por la presunción de legalidad que se predica de los actos administrativos y pudieron haber producido efectos jurídicos.

Esta vigencia y la correspondiente presunción de legalidad es la que precisamente hace que los preceptos demandados sean pasibles del control por parte de esta jurisdicción, según lo tiene establecido la corporación a partir de la sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de 14 de enero de 1991, expediente S-127, con ponencia del consejero doctor Carlos Gustavo Arrieta Padilla.

Por lo tanto, no es de recibo la declaratoria de sustracción de materia que reclama la entidad demandada, y procede el examen del fondo del asunto.

2. Los actos acusados ofrecen los siguientes contenidos:

El Acuerdo 02 de 4 de agosto de 1998, tras invocar en sus considerandos la Ley 5ª de 1991 y su decreto reglamentario, el número 272 de 1993, y de aludir a lo decidido en la sesión del 28 de mayo de 1998 del consejo profesional de administrador público, dispone:

“ART. 1º—Ordenar, matricular y expedir la matrícula profesional de administrador público a los egresados del programa de formación universitaria en administración pública municipal y regional por ciclos de la Escuela Superior de Administración Pública y que recibieron el título de administrador público municipal y regional.

ART. 2º—El presente acuerdo rige a partir de la fecha de su expedición y deroga las medidas que le sean contrarias.

Comuníquese y cúmplase”.

El Acuerdo 03 de 12 de agosto de 1998, por su parte, se limita a rechazar por improcedente el recurso de reposición que la junta directiva de la Asociación Colombiana de Administradores Públicos interpuso contra el primero de estos acuerdos, por considerar que de conformidad con lo preceptuado en el artículo 49 del Código Contencioso Administrativo no procede recurso alguno contra los actos de carácter general.

3. Examinada la Ley 5ª de 1991 y su Decreto Reglamentario 272 de 5 de febrero de 1993, en lo que concierne a las funciones del consejo profesional de administrador público, la Sala observa que en verdad no aparece norma alguna que lo faculte para expedir actos reglamentarios distintos al de su propio reglamento interno; y menos para efectos de reglamentar cualquier profesión.

Sus funciones son ante todo ejecución y cumplimiento de la ley y del decreto mencionados, así como de promover ciertas actividades y servir de asesorar y consultora en materias relacionadas con la administración pública.

A efectos de la debida ilustración de este aserto, conviene transcribir las disposiciones contentivas de tales funciones, tanto de la ley como del decreto reglamentario en cita, así:

Ley 5ª de 1991

“ART. 7º—El consejo profesional de administrador público tendrá las siguientes funciones:

a) Dictar su reglamento interno;

b) Matricular y expedir la matrícula profesional de administrador público, dentro de los 60 días contados a partir de la fecha de solicitud y fijar los derechos correspondientes;

c) Promover la prestación del servicio social obligatorio;

d) Promover la organización de congresos nacionales e internacionales;

e) Denunciar ante las autoridades competentes las violaciones comprobadas a las disposiciones legales que reglamenten el ejercicio profesional de la administración pública y solicitar las sanciones que la ley ordinaria fije para casos de ejercicio ilegal de las profesiones;

f) Asesorar y servir de órgano consultor a los diferentes estamentos del sector público en materias relacionadas con la administración pública;

g) Colaborar con las asociaciones gremiales de administradores públicos en desarrollo de programas tendientes a mejorar la administración pública y el nivel científico, tecnológico y profesional del administrador público;

h) Velar por el cumplimiento de la presente ley y sus decretos reglamentarios;

i) Llevar el registro nacional de administradores públicos, y,

j) Las demás que les señalen las leyes y los reglamentos del Gobierno Nacional”.

“Decreto 272 de 1993

ART. 7º—De las funciones. El consejo profesional de administrador público tendrá las siguientes funciones:

a) Dictar su reglamento interno;

b) Matricular y expedir la matrícula profesional de administrador público, dentro de los 60 días contados a partir de la fecha de solicitud y fijar los derechos correspondientes;

c) Promover la prestación del servicio obligatorio;

d) Promover la organización de congresos nacionales e internacionales;

e) Denunciar ante las autoridades competentes las violaciones comprobadas a las disposiciones legales que reglamenten el ejercicio profesional de la administración pública y solicitar las sanciones que la ley ordinaria fije para casos de ejercicio ilegal de profesiones;

f) Servir de entidad asesora y de consulta permanente de los órganos de las ramas ejecutivas, legislativa y judicial del poder público, los organismos de control, las entidades territoriales y demás instituciones que conforman el Estado en materias administrativas y en especial para las reestructuraciones y diseño de las diferentes organizaciones, sistemas de gestión y estatutos de la función pública;

g) Asesorar y servir de órgano consultor a los diferentes estamentos del sector público en materia relacionadas con la administración pública;

h) Colaborar con las asociaciones gremiales de administradores públicos en el desarrollo de programas tendientes a mejorar la administración pública y en el nivel científico, tecnológico y profesional del administrador público;

i) Velar por el cumplimiento de la Ley 5ª de 1991, del presente decreto y demás normas reglamentarias de la profesión de administrador público;

j) Llevar el registro nacional de los administradores públicos;

k) Servir de órgano asesor del Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo, Fonade, en el registro de firmas u organizaciones de administradores públicos cuyo objeto sea la realización de estudios y proyectos de asesoría y consultoría en materias administrativas;

l) Expedir certificados y constancias de los profesionales inscritos en el registro nacional de los administradores públicos, y

m) Las demás que le señalen las leyes y reglamentos del Gobierno Nacional”.

Así las cosas, es evidente que a la actora y al Ministerio Público les asiste razón en cuanto a que el Acuerdo 02 de 1998 fue adoptado por el consejo profesional de administrador público sin tener competencia para ello, amén de que la regulación en él contenida es de la órbita del legislador según el artículo 150 de la Constitución. Por consiguiente, es indiscutible que se encuentra viciada de nulidad por esta circunstancia de donde se proveerá en consecuencia haciéndose así innecesario examinar los restantes cargos.

4. En lo que concierne al Acuerdo 03 de 1998 por estar relacionado directamente con el Acuerdo 02 del mismo año, toda vez que mediante él fue rechazado el recurso de reposición contra éste, la Sala estima que corre igual suerte, por estar afectado por idéntico vicio de incompetencia.

De suyo, si el consejo profesional de administrador público no podía expedir el Acuerdo 02 en mención, tampoco podía hacer pronunciamiento respecto del recurso contra él interpuesto, a pesar de su clara improcedencia.

Por lo tanto, también se declarará la nulidad del Acuerdo 03 de 1998, en orden a lo cual, ha de considerarse que en cierta forma se integra con el acto recurrido, no obstante la improcedencia del recurso. En este sentido, la Sala se aparta del sentir del Ministerio Público, en cuanto propone la inhibición para decidir de fondo sobre el mismo.

La Sala acoge entonces los criterios expuestos en la vista fiscal en lo que corresponde al Acuerdo 02 de 1998 y, en consonancia con la misma, declarará su nulidad, así como la nulidad del acuerdo 03 de 1998.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sección primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

DECLÁRASE la nulidad de los acuerdos 02 del 4 de agosto y 03 de 12 de agosto, ambos de 1998, expedidos por el consejo profesional de administrador público.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el día 30 de septiembre de 1999.

(1) El artículo 120 de la Ley 489 de 1998, con base en el cual se dictó este decreto fue declarado inexequible mediante la sentencia C-702 de 20 de septiembre de 1999 de la Corte Constitucional. No obstante, mientras no sea retirado del ordenamiento jurídico mantiene su vigencia, por cuanto no es un acto administrativo.

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