Sentencia 5223 de agosto 12 de 1999 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Exp. 5223

Consejera Ponente

Olga Inés Navarrete Barrero

Actor: Juan Manuel Camargo González

Santafé de Bogotá, D.C., doce de agosto de mil novecientos noventa y nueve.

EXTRACTOS: «III. Consideraciones de la Sala

A través de la Resolución 2762 de 21 de diciembre de 1993, la DIAN impuso a los depósitos habilitados para almacenar mercancías en proceso de nacionalización y a los depósitos autorizados para almacenar mercancías en proceso de nacionalización e incorporar declaraciones de importación al sistema informático de la Aduana, la obligación de llevar un “libro de control de mercancías” y un “libro de control de levante”, de acuerdo con los formatos y procedimientos señalados en la misma resolución.

En el artículo 6º que se acusa, dispuso:

ART. 6º—El incumplimiento de lo establecido en esta resolución acarreará la sanción indicada en la cláusula tercera literal l) del convenio celebrado entre la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales y el respectivo depósito”.

A folios 60 a 69 del expediente, obra el convenio número 1318193 de 1993, suscrito entre la Unidad Administrativa Especial - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales y la sociedad Almacenes Generales de Depósito Almaviva S.A., “para establecer los parámetros de utilización del programa informático de la aduana en el proceso de levante de mercancía de importación y señalar las obligaciones, multas y sanciones por el incumplimiento de las mismas”, cuya cláusula tercera, literal l), a la que se remite el artículo 6º demandado, dispone:

“Cláusula tercera: Incumplimiento. El incumplimiento de este contrato por parte de los depósitos autorizados, dará lugar a las siguientes multas y sanciones, las cuales se aplicarán por la DIAN mediante resolución motivada:

“a) ...

l) Cuando no se lleven los libros de control, se encuentren desactualizados o con enmendaduras, una multa de seis (6) salarios mínimos mensuales”.

Frente al primer cargo: En éste, la demandante considera que la norma acusada viola el artículo 189, numeral 25, de la Constitución Política, cuyo texto es como sigue:

“ART. 189.—Corresponde al Presidente de la República como jefe de Estado, jefe del gobierno y suprema autoridad administrativa:

1. ...

25. Organizar el crédito público; reconocer la deuda nacional y arreglar su servicio; modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas; ...”.

Como bien lo afirma el demandante, esta corporación ha definido que la facultad sancionatoria en materia aduanera corresponde al Gobierno Nacional, facultad que se desprende no solamente del artículo 189, numeral 25, de la Carta Política, sino del artículo 150, numeral 19, literal c), ibídem, según el cual, corresponde al Congreso hacer las leyes, ejerciendo por medio de ellas la función de dictar las normas generales y, señalar en ellas, los criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno para modificar, por razones de política comercial, los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas.

En efecto, entre otras, mediante sentencia de 22 de agosto de 1996, expediente 3481, Consejero Ponente: Dr. Juan Alberto Polo Figueroa, actor: Guillermo Vargas Ayala, esta corporación ha dejado plenamente establecido que:

“...dentro de la evidente distribución de competencias que en materia aduanera hizo el constituyente de 1991 entre el Congreso de la República y el gobierno, al último dejó la de modificar tanto los aranceles y tarifas concernientes al régimen de aduanas, como las demás disposiciones del mismo, con lo cual la inclusión, en el decreto atacado, de normas concernientes a responsabilidades de los sujetos del proceso aduanero y a sanciones a imponerles, tiene pleno respaldo constitucional, en tanto corresponde al ejercicio de una atribución que el estatuto supremo ha puesto en cabeza del gobierno, dentro de los Iímites de la ley marco.

“(...)

Así las cosas, cabe reiterar que donde la Constitución defiera a la ley determinada regulación, ha de entenderse que tratándose de asuntos propios del régimen aduanero y de comercio exterior y cuyas normas sean de aplicación o ejecución directa por parte de la administración, tal regulación compete al gobierno, mediante reglamentos, de modo que si el punto es la regulación de la tarifa de que se habla, o de los hechos y conductas que en el giro de las importaciones deban ser sancionadas administrativamente, incluyendo las correspondientes sanciones, todo lo cual involucra aspectos sustanciales y procesales del régimen aduanero, ello sólo procede por vía de los comentados reglamentos, cuando se deba a razones de política comercial, luego la modificación o regulación de estos tópicos en el Decreto 2351 no contravienen los preceptos constitucionales citados. Por el contrario, tales medidas se han originado en una clara facultad propia del gobierno, evidenciándose como razones para ello, las de agilizar el proceso de comercialización internacional, es decir, de política comercial”.

Las consideraciones anteriormente transcritas ponen de presente que es al Gobierno Nacional a quien le corresponde dictar los reglamentos en materia aduanera, con sujeción a la ley marco dictada por el Congreso, dentro de los cuales se incluyen los relativos al aspecto sancionatorio, razón por la cual la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales no podía fijar la sanción contenida en el artículo 6º objeto de demanda.

Ahora bien, la Sala considera pertinente transcribir el contenido de los artículos 106, literal b), del Decreto 1909 de 1992, y 13, literales c) y f), del Decreto 2117 del mismo año, fundamentos legales de la Resolución 2762 de 1993.

Decreto 1909 de 1992 

“ART. 106.—Obligaciones de los depósitos. Las personas a quienes se les habilitó o autorizó el depósito tendrán las siguientes obligaciones:

a) ...

b) Observar las medidas que la Dirección de Aduanas Nacionales señale para asegurar el cumplimiento de las disposiciones aduaneras”.

Decreto 2117 de 1992 

“ART. 13.—Funciones del director. El director, de acuerdo con las instrucciones y políticas señaladas por el Ministro de Hacienda y Crédito Público, cumplirá las siguientes funciones:

a) ...

c) Dirigir, planear, organizar y controlar las operaciones relacionadas con la gestión tributaria y aduanera, directamente o mediante autorización a terceros, y expedir las instrucciones y disposiciones necesarias para facilitar el cumplimiento de las normas legales y reglamentarias.

d) ...

f) Impartir instrucciones de carácter general sobre aspectos técnicos y de interpretación de las normas tributarias, aduaneras, de comercio exterior en lo de su competencia, y de control de cambios por importación y exportación de bienes y servicios”.

Examinado el contenido de las anteriores normas, la Sala estima que las mismas sirven de soporte legal para las determinaciones adoptadas por la DIAN en los artículos 1º, 2º, 3º, 4º, 5º, 7º y 8º de la Resolución 2762 de 1993, en los cuales se estableció el procedimiento para llevar los libros de control y levante de mercancías, mas no para sustentar lo dispuesto en el artículo 6º que se demanda, pues, como ya se dijo, la potestad sancionatoria, en materia aduanera, corresponde al Gobierno Nacional, en desarrollo de las leyes marco dictadas por el legislativo.

Ahora bien, no puede alegarse, como en efecto lo hace la apoderada de la entidad demandada, que la sanción cuestionada no está contemplada en la Resolución 2762 de 1993, sino en el convenio respectivo que suscriban la administración y el respectivo depósito, pues si bien la norma acusada remite al citado convenio, también lo es que siendo la Resolución 2762 de 1993 un acto de carácter general mal puede remitirse a un convenio para efectos de la sanción a imponer a todos los depósitos de que allí trata, pues, como lo expresó el representante del Ministerio Público ante esta corporación, la facultad sancionatoria proviene de la ley y no de un contrato.

Sobre este último aspecto, en sentencia de 23 de febrero de 1996, Consejero Ponente: Dr. Libardo Rodríguez Rodríguez, expediente 3366, actor: Luis Alberto Rubiano Sánchez, proferida dentro de la acción de nulidad parcial impetrada contra el Decreto 537 de 30 de marzo de 1995, “Por el cual se establecen normas para la habilitación de depósitos y se dictan otras disposiciones” y en la cual se argumentó que dicho decreto violaba los convenios celebrados entre la DIAN y los depósitos autorizados y habilitados, por constituir los mismos ley entre las partes, esta sección concluyó:

“...para la Sala es indubitable que el cargo planteado tampoco tiene vocación de prosperidad, pues se hace notar al demandante que la habilitación de depósitos para el almacenamiento de mercancías bajo control aduanero no se produce como consecuencia de un acuerdo de voluntades entre el Estado y los particulares, sino en virtud de un acto administrativo como expresión de la voluntad unilateral de la administración, que se rige por normas de derecho público y no de naturaleza privada”.

Es evidente, entonces, que la DIAN no podía crear una sanción a través de una resolución, así afirme dicha entidad que esa sanción está contemplada en un convenio que es ley para las partes, pues, con ello está contraviniendo el artículo 189, numeral 25, de la Constitución Política, que radica en el Gobierno Nacional la facultad sancionatoria, con sujeción a la respectiva ley marco.

Al haber prosperado el primer cargo, la Sala declarará la nulidad de la norma demandada, relevándose de analizar los cargos restantes.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. DECLÁRASE la nulidad del artículo 6º de la Resolución 2762 de 21 de diciembre de 1993, expedida por el Director de Impuestos y Aduanas Nacionales.

2. Devuélvase la suma depositada para gastos ordinarios del proceso o su remanente.

3. En firme esta providencia archívese el expediente, previas las anotaciones de rigor.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha 12 de agosto de mil novecientos noventa y nueve».

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