Sentencia 5226 de mayo 12 de 1995 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO

VENTA DE BIENES PRODUCIDOS EN BOGOTÁ

EXTRACTOS: «El acto acusado. Lo constituye el numeral 2º del artículo 154 del Decreto 1421 de 1993, expedido por el Presidente de la República en ejercicio de la especial facultad otorgada por el artículo 41 transitorio de la Constitución Nacional, que dispone:

“DECRETO NÚMERO 1421 DE 1993

(Julio 21)

Por el cual se dicta el régimen especial para el Distrito Capital de Santafé de Bogotá.

El Presidente de la República de Colombia, en uso de las atribuciones que le confiere el artículo transitorio 41 de la Constitución Política,

DECRETA:

TITULO I

Principios generales

(...) ART. 154. Industria y comercio. A partir de 1994 se introducen las siguientes modificaciones al impuesto de industria y comercio en el distrito capital: (...)

2. Se entienden percibidos en el distrito como ingresos originados en la actividad industrial, los generados por la venta de los bienes producidos en el mismo, sin consideración a su lugar de destino o la modalidad que se adopte para su comercializa-ción”.

Procede la Sala a analizar los cargos de violación a las normas superiores indicadas en la demanda, artículos 41 transitorio, 1º en concordancia con el 286, 287; 313 numeral 4º, 314 y 315 de la Constitución Política, que resultan trans-gredidos por prescribir la norma acusada reglas extraterritoriales para un impuesto local; el 362 en cuanto se apropia de impuestos generados en otros municipios, el 294 al conferirle al distrito capital un tratamiento preferencial en el impuesto de industria y comercio, y el 13 en concordancia con el 95 numeral 9º y 363 de la Constitución Política, al desconocer los principios de justicia, igualdad, equidad y eficiencia.

Violación de los artículos 1º, 286 y 287 de la Constitución Política.

A juicio de la actora el numeral 2º del artículo 154 del Decreto 1421 de 1993, desconoce que las normas transcritas conceden a las entidades territoriales el derecho no sólo de gobernarse por autoridades propias sino de ejercer las competencias que les corresponde, especialmente en cuanto a administrar los recursos (propios y cedidos) y establecer tributos propios necesarios para el cumplimiento de sus funciones, según autorización de la ley, cuando establece para la actividad industrial una base gravable sobre el 100% del valor de la comercialización de su producción, así ésta se realice en otro municipio, trasladando artificiosamente ingresos de otros lugares a Bogotá, otorgándole al distrito capital una competencia supraterritorial al prescribir que no importa la organización comercial y el lugar de venta que posea el productor, bajo la ficción inconstitucional de entenderlas percibidas en Bogotá.

Realmente, no encuentra la Sala que por el hecho de haber establecido la norma acusada que se entienden percibidos en el distrito como ingresos originados en la actividad industrial, los generados por la venta de los bienes producidos en el mismo sin consideración a su lugar de destino o la modalidad que se adopte para su comercialización, se estén desconociendo las atribuciones que para la imposición y cobro de los tributos da la Constitución a los municipios, pues en manera alguna la norma acusada les está impidiendo ejercer su potestad tributaria sobre los hechos generadores del impuesto que ocurran dentro del límite territorial, ni está extendiendo a estos la facultad impositiva del distrito capital.

Sencillamente, prevé la norma que para la actividad industrial (elaboración de bienes mediante procesos de manufactura o de transformación) realizada en Santafé de Bogotá (hecho generador del tributo) se consideran como ingresos los provenientes de la comercialización de tales bienes (base gravable), y en manera alguna está impidiendo que aquellos municipios en donde también se desarrolla la actividad fabril no graven los ingresos provenientes por la comercialización de la producción.

Si bien en repetidas oportunidades esta corporación en las sentencias que invoca la actora y en especial la proferida el 25 de septiembre de 1989, en el juicio 0082, al conocer de la demanda de nulidad del inciso 2º del artículo 1º del Decreto Reglamentario 3070 de 1983, actor Juan Rafael Bravo Arteaga, precisó que para efectos de interpretar la Ley 14 de 1983, contrariamente a lo expresado por los oponentes a la demanda, no era procedente separar la venta como un hecho aparte y distinto de la producción, para justificar el criterio de que cada uno de ellos caracteriza dos actividades gravables distintas ejercidas por el mismo sujeto, porque la venta del producto constituye la culminación del proceso económico industrial, sin que sea una actividad diferente al mismo, pues nadie produce por producir, produce para vender. También precisó que la materia imponible en materia del gravamen de industria y comercio está constituida por el ejercicio de una actividad mercantil, en una jurisdicción municipal, actividad mercantil que puede consistir como lo enseña el Código de Comercio y reiteran la Ley 14 de 1983 y el Decreto 1421 de 1983, en actividad industrial, de comercio, o de prestación de servicios por parte de personas naturales o jurídicas o sociedades de hecho, bien sea en forma permanente u ocasional, con o sin establecimiento permanente, en locales abiertos, cerrados, o sin ellos, con o sin ánimo de lucro, ya que la venta de bienes o mercancías cons-tituye en principio actividad comercial, salvo cuando se trate de mercancías producidas por el mismo sujeto o personas, pues en este caso, siendo “industrial”, su actividad continúa siéndolo. De ahí que la comercialización que de sus productos hace el industrial al por mayor o al por menor en la misma fábrica o en puntos de venta, a contado, o a crédito, a plazos, etc., conserva su nota característica de ser industrial.

Cosa distinta es que la ley a partir del año de 1990 (art. 77, Ley 49) tome como medida del gravamen (base gravable) el producto de las ventas o “ingresos obtenidos” realmente por el sujeto pasivo (comercialización de la producción) porque el hecho de producir mercancías para mantenerlas en inventario no permite cuantificación de base gravable ante la ausencia de ingresos.

Del hecho que la norma acusada preceptúe para efectos de la cuantificación de la base gravable, en forma similar a lo establecido por el artículo 77 de la Ley 49 de 1990, que se entienden percibidos en el distrito como originados en la actividad industrial, los generados por la venta de bienes producidos en el mismo distrito capital (comercialización), sin consideración a su lugar de destino (consumo) o la modalidad (con establecimiento mercantil, sin él, con establecimiento permanente, transitorio, sea cual fuere la modalidad de la venta, etc.), no surge que se esté extralimitando la potestad tributaria del distrito capital sobre hechos generadores del tributo que se suceden allende sus límites territoriales. Tampoco surge que esté desconociendo el artículo 286 de la Constitución Nacional que enumera las entidades territoriales ni la autonomía que en materia tribu-taria otorga el artículo 287, por igual a todas ellas.

Violación de los artículos 294 y 362 de la Constitución Política.

Disponen estas normas:

“Artículo 294.—La ley no podrá conceder exenciones ni tratamientos preferenciales en relación con los tributos de propiedad de las entidades territoriales. Tampoco podrá imponer recargos sobre sus impuestos salvo lo dispuesto en el artículo 317.

Artículo 362.—Los bienes y rentas tributarias o no tributarias o provenientes de la explotación de monopolios de las entidades territoriales, son de su propiedad exclusiva y gozan de las mismas garantías que la propiedad y renta de los particulares.

Los impuestos departamentales y municipales gozan de protección constitucional y en consecuencia la ley no podrá trasladarlos a la Nación, salvo temporalmente en caso de guerra exterior”.

No encuentra la Sala que la disposición acusada esté consagrando exenciones en materia de gravámenes, ni tratamiento preferencial en relación con tributos de propiedad de las entidades territoriales, porque como se anotó con anterioridad, fue el artículo 77 de la Ley 49 de 1990 el que modificó en lo pertinente al impuesto de industria y comercio, para el sector industrial, la Ley 14 de 1983, al prescribir para todos los municipios.

“Artículo 77. Impuesto de industria y comercio. Para el pago de industria y comercio sobre las actividades industriales el gravamen sobre la actividad industrial se pagará en el municipio en donde se encuentra ubicada la fábrica o planta industrial teniendo como base gravable los ingresos brutos provenientes de la comercialización”.

El hecho de que el Decreto 1421 de 1993, ar-tículo 154 numeral 2º, especial para Santafé de Bogotá, haya reiterado para la actividad industrial lo dispuesto en el artículo 77 de la Ley 49 de 1990, no implica que haya creado un tratamiento preferencial.

Sobre el alcance de esta norma legal, ya la Sala se pronunció en sentencia del veinticuatro (24) de junio de mil novecientos noventa y cuatro (1994), en la cual se dijo:

“En conclusión, y sin que constituya un cambio de jurisprudencia de la corporación sino la aplicación de la nueva regulación legal contenida en la Ley 49 de 1990, es necesario darle cumplimiento al artículo 77 de dicha norma y, por lo tanto, la Sala habrá de denegar las súplicas de la demanda y confirmar los actos administrativos que le determinaron el impuesto de industria y comercio en Va-lledupar a la Compañía de Alimentos S.A. “Cicolac”, previa revocación de la sentencia apelada.

No puede la Sala dejar de observar la insuficiencia de la norma que reguló a partir de 1990 esta materia, porque si bien se solucionó el problema de la conformación de la base gravable para las actividades industriales en los municipios donde está ubicada la planta industrial, se dejó sin definición alguna el aspecto atinente a las ventas que el mismo industrial realice en municipios diferentes a aquel de la sede fabril y, por lo tanto, podría presentarse el problema de un gravamen que se aplicaría sobre la misma base y con respecto a la misma actividad y operación económica, en el evento en que resultara válido el gravamen que impusieran los municipios diferentes al de la sede industrial por la venta de la producción, alegando que se trata del ejercicio de una actividad comercial” (Expediente Nº 5474, Compañía Colombiana de Alimentos S.A. “Cicolac”, consejero Ponente doctor Guillermo Chahín Lizcano).

Violación de los artículos 13 en concordancia con el artículo 95 numeral 9º y 363 de la Constitución Política, al desconocer los principios de justicia, igualdad, equidad y eficiencia.

El tema concerniente al principio de igualdad de las personas ante la ley ha sido objeto de análisis en las decisiones de las corporaciones encargadas de administrar justicia, que lo han entendido como un concepto que atiende, dentro de una generalidad objetiva, las circunstancias especiales de los asociados para darles el trato jurídico que les corresponde en concreto.

Merece especial connotación en este tema el análisis que hizo en la sentencia de junio 25 de 1992, proceso T-860, la Corte Constitucional, en el que en síntesis, expresó:

“El principio de la igualdad es objetivo y no formal; él se predica de la identidad de los iguales y de la diferencia entre los desiguales. Se supera así el concepto de la igualdad de la ley a partir de la generalidad abstracta, por el concepto de la generalidad concreta, que concluye con el principio según el cual no se permite regulación diferente de supuestos iguales o análogos y prescribe diferente normación a supuestos distintos, con este concepto sólo se autoriza un trato diferente si está razonablemente justificado. Se supera también, con la igualdad material, el igualitarismo o simple igualdad matemática. La igualdad material es la situación objetiva concreta que prohíbe la arbitrariedad. La igualdad de todas las personas ante la ley y las autoridades, constituye un derecho constitucional fundamental”.

Esta concepción permite inferir que no se viola el principio de igualdad cuando una norma impositiva para efectos de determinar la base gravable del impuesto de industria y comercio y exigir el pago del tributo sobre los ingresos generados por la venta de los bienes producidos en un municipio, atiende circunstancias especiales de los asociados, como son, en este caso, la ubicación de una factoría en su territorio, con el consecuente uso y desgaste de la infraestructura de servicios locales y deterioro del medio ambiente.

Además, como se anotó anteriormente, la determinación tanto del sujeto activo del tributo, atendiendo al lugar de ubicación de la fábrica o planta industrial, como de la base gravable sobre los ingresos brutos provenientes de la comercialización, no fue innovación especial para la actividad industrial en Santafé de Bogotá en el Decreto 1421 de 1993, sino para todos los municipios por igual, en virtud del artículo 77 de la Ley 49 de 1990 anteriormente transcrito, cuya constitucionalidad fue analizada y declarada por la Corte Suprema de Justicia en sentencia del 17 de octubre de 1990.

Aun en el evento de que la norma acusada hubiera introducido una enmienda en materia del impuesto de industria y comercio para la actividad industrial, tal modificación resultaría válida ante la norma constitucional que, precisamente, atendidas las especiales condiciones de Santafé de Bogotá, previó la necesidad de normas especiales para el distrito capital y ordenó al Congreso dictar las correspondientes normas, las que, obviamente, debían ser diferentes a las existentes para los demás municipios, pues no tendría sentido y resultaría inocuo autorizar para dictar disposiciones idénticas a las existentes, riñendo con la naturaleza especial de un estatuto necesario para el desarrollo de una localidad sui géneris.

Las anteriores consideraciones permiten concluir que el Presidente de la República al expedir el artículo 154 numeral 2º del Decreto 1421 de 1993, y establecer expresamente que se entienden percibidos en el distrito como ingresos originados en la actividad industrial, los generados por la venta de los bienes producidos en el mismo, sin consideración al lugar de destino o a la modalidad que se adopte para su co-mercialización, no desconoció los principios de equidad e igualdad de los contribuyentes ante la ley (artículos 13 y 95 del numeral 9º de la Constitución Política, como tampoco el 363 ibídem), que consagra los principios de equidad, eficiencia y progresividad del sistema tributario, razón por la cual habrán de denegarse las súplicas de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

DENIÉGANSE las súplicas de la demanda.

Cópiese, notifíquese, comuníquese. Cúmplase».

(Sentencia de mayo 12 de 1995. Expediente 5226. Consejero Ponente: Dr. Delio Gómez Leyva).

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