Sentencia 52439 de febrero 26 de 2014

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA 

SALA DE CASACIÓN LABORAL

Rad.: 52439

Magistrada Ponente:

Dra. Elsy del Pilar Cuello Calderón

SLT 2584 -2014

Acta 6

Bogotá, D. C., veintiséis de febrero de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «IV. Se considera

La Carta Política de 1991 constituye un pacto de garantías y deberes de los ciudadanos, en la que también se delinean las instituciones, su marco de acción, y una variedad de mecanismos que aspiran a la satisfacción de los cometidos insertos en su preámbulo, como el fortalecimiento de la unidad nacional, el aseguramiento de la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento, la libertad y la paz, bajo el pregón de un Estado Social de Derecho.

Sin duda la Constitución instituyó un catálogo de derechos que adquieren el rango de fundamentales, no por razón de su ubicación en el Título II del Capítulo I de la Constitución Política, o por su conexidad, sino por el hecho de haber sido elevados a bienes constitucionalmente protegidos, con lo que impuso una lógica distinta al momento de definir cualquier controversia que los afecte.

Es la jurisprudencia la que ha venido a darles alcance, prevalentemente a través del mecanismo de la tutela, conocida en otras legislaciones como acción de amparo, y es a través de ella que se ha conseguido solidificar una dogmática sobre el reconocimiento de las garantías constitucionales y sobre sus alcances, bajo el norte de que su protección no puede ser formal, sino material.

Bajo ese horizonte esta Sala de la Corte ha considerado que la función unificadora que le fue asignada, por vía del 235 constitucional, como máximo tribunal de la jurisdicción ordinaria, debe irradiar sobre los asuntos que le son confiados a través de la acción de tutela, y en tal sentido ha procurado configurar un precedente sólido que permita a los ciudadanos contar con la seguridad jurídica que debe primar en un Estado como el que contempla la Carta de Derechos.

Así esta Corte ha resaltado que el debido proceso inserto en el actual artículo 29 ibídem, amplió el espectro de protección sobre “toda clase de actuaciones judiciales y administrativas”, es decir distinto que el contemplado en el precepto 26 de la Constitución de 1886, pero mantuvo “la observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio”, en tanto se comprendió que era necesario que el ciudadano contara con todas las posibilidades de oponerse a la actuación de la administración, como derivado del respeto del orden jurídico en el Estado de Derecho.

De suerte que, entendido de esa manera, el debido proceso es predicable en todos los estamentos del Estado, pues procura el correcto ejercicio del poder y de paso la disminución de una potestad arbitraria, contraria, como se vio, al propio ordenamiento constitucional e incluso a instrumentos internacionales vinculantes, como la Declaración Universal de los Derechos Humanos, el Pacto de San José y la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, las cuales al unísono contemplan que toda persona tiene derecho a ser oída públicamente, por un Tribunal imparcial, para la determinación de sus derechos y obligaciones, entre ellos los que tienen que ver con asuntos laborales, o de cualquier otro carácter y sin duda a poder ejercer los recursos legales, sin que pueda admitirse una restricción a la posibilidad de impugnar lo adverso a sus intereses, pues ello atenta contra el núcleo vital de la Carta.

Esa consideración general de la garantía al debido proceso no se puede menguar y justamente es a partir de ese concepto que cualquier pronunciamiento debe armonizarse con el contenido de la Constitución y, en este específico caso, con su artículo 29.

Efectos de la Sentencia C-258 de 7 de mayo de 2013

A partir de una lectura normativa y jurisprudencial, cuya vía de discusión no es la de la tutela, la Corte Constitucional varió las reglas de reconocimiento pensional especial del régimen de congresistas, que sirve de venero para otros servidores públicos, e incluso modificó las prestaciones de vejez obtenidas con antelación, en el marco del régimen especial de los congresistas, bajo una nueva interpretación de la doctrina de derechos adquiridos.

Tal juicio de exequibilidad del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, culminó con la exclusión de los apartes “durante el último año y por todo concepto”, “se aumentaran en el mismo porcentaje en que se reajuste el salario mínimo legal” y “por todo concepto”, y estableció diversos condicionamientos a la hora de hacerlos efectivos, diferenciando la manera en la que se reconoció la prestación (fraude a la ley, abuso del derecho) y contemplando los efectos del principio de confianza legítima y buena fe.

En su parte resolutiva indicó que dicho régimen pensional no podía cobijar a quienes al 1º de abril no se encontraran afiliados al mismo, y que la liquidación de la prestación debía hacerse según los ingresos percibidos efectivamente, con carácter remuneratorio del servicio y sobre los cuales se hubiere cotizado; en tal orden advirtió que el ingreso base de liquidación debía ser el de los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993 y que las mesadas no podían exceder el tope de los 25 SMLMV, a partir del 1º de julio de 2013.

Pese a ello dicho pronunciamiento diferenció a quienes les cabía la emisión del acto administrativo, como ya se dijo, las pensiones reconocidas con abuso del derecho o con fraude a la ley, e impuso su revisión por parte de los representantes legales de las instituciones de seguridad competentes, teniendo como plazo final el 31 de diciembre de 2013.

Acotó, y ello es fundamental para la presente actuación, que las autoridades que tuviesen a cargo las pensiones, que fueron otorgadas a quienes no estaban afiliados al régimen especial, antes del 1º de abril de 1994, o con fundamento en ingresos superiores que no fueran retributivos de su servicio, o con un IBL distinto que el previsto en la Ley 100 de 1993, debían acudir a los mecanismos previstos en los artículos 19 y 20 de la Ley 797 de 2003, según fuera el caso (existencia de acto administrativo o sentencia judicial), de manera que el ajuste automático del tope, al que allí se hace referencia, no es un mandato absoluto y deviene del cumplimiento de unas formalidades, que deben atender al respeto por el debido proceso, y que sin duda deben ser predicables para todos, sin consideración, porque, se insiste, ello deriva de la propia naturaleza del Estado de Derecho.

Aunque en la razón de la decisión se aduce que “a partir de esta sentencia ninguna pensión causada bajo el régimen especial de congresistas consagrado en el artículo 17 de la Ley 4ª de 1991 se podrá reconocer ni liquidar por fuera de las condiciones que fijan la interpretación conforme a la constitución” y que “como efecto inmediato de la sentencia, a partir del 1º de julio de 2013 y sin necesidad de reliquidación ninguna mesada pensional con cargo a recursos de naturaleza pública podrá superar el tope de los 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes, Por ello todas las mesadas pensionales deberán ser reajustadas automáticamente a ese tope por la autoridad administrativa” (fl. 329), más adelante clarificó que “las autoridades administrativas revocarán o reliquidarán las pensiones que, en los términos de esta providencia, bajo el amparo del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, se hayan reconocido con fraude a la ley o con abuso del derecho. Para ello siempre obrará con respeto al debido proceso, no suspenderá o alterará el pago de las mesadas pensionales hasta la culminación del procedimiento administrativo y las decisiones serán susceptibles de controversia ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo” (énfasis de la Sala).

Como estableció que tanto el fraude a la ley, como el abuso del derecho podían incluso derivarse, entre otros, del aprovechamiento de una interpretación judicial o administrativa irrazonable “a la luz de lo establecido en esta sentencia”, de un incremento significativo del valor pensional por lo percibido en el último año de servicios, sin que se respondiera a lo efectivamente cotizado en su vida laboral, o de vinculaciones precarias, era necesario la reliquidación unilateral, con efectos a futuro, pero nuevamente asentó que debían garantizarse “a los afectados su derecho a la defensa y con la posibilidad de la interposición de los recursos pertinentes. Además el administrado podrá acudir a las acciones contenciosas correspondientes” (fl. 337). Allí se hizo la salvedad de que la caducidad en las acciones debía contabilizarse a partir de la comunicación de dicha providencia.

Al referirse a las pensiones reconocidas sin abuso del derecho, ni fraude a la ley distinguió a partir del principio de confianza legítima y de buena fe que en tales circunstancias las mesadas debían ajustarse “sin necesidad de hacer reliquidaciones caso por caso hasta bajar a 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes, tope pensional que fue dispuesto por el Constituyente como razonable. Es decir no se trata de una reliquidación sino de un ajuste hacia el futuro” (subrayas y énfasis del texto).

Ahora, el fallo también diferenció las pensiones reconocidas a través de lo que denominó equiparación, esto es las que tuvieron como soporte el derecho a la igualdad, y también se refirió a aquellas causadas luego del 31 de julio de 2010 (Acto Legislativo 1 de 2005), en cuyos eventos recalcó que sí cabía la reliquidación, pero con respeto al debido proceso, al punto que indicó que la vía idónea para su discusión estaba contemplada en la Ley 797 de 2003, esto es la revisión de las sentencias, la reliquidación o la revocatoria del acto según el caso.

No puede pasarse por alto que la providencia también impuso, en esos casos, que cualquier revocatoria implicaba, entre otros, que no podía suspenderse el pago de la pensión mientras se adelanta el proceso administrativo y al remitirse a la Sentencia C-835 de 2003 y destacar como sus directrices que “cuando un litigio versa sobre problemas de interpretación del derecho, como por ejemplo, el régimen jurídico aplicable, la aplicación de un régimen de transición, o la aplicación de un régimen especial frente a uno general, estos litigios deben ser definidos por los jueces competentes de conformidad con el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y en consecuencia no procede la revocatoria directa del acto administrativo sin el consentimiento del particular” (fl. 349) y al final de la cita de dicha decisión explicó que “los condicionamientos consagrados en la Sentencia C-835 de 2003 deben ser plenamente aplicados por las entidades responsables para los procedimientos que se adelantarán para dar cumplimiento a la presente providencia (…) No se fija plazo para efectuar estar reliquidaciones o revisiones porque no han sido reconocidas con abuso del derecho o fraude a la ley” (fl. 351).

Otro de los componentes de dicho pronunciamiento fue el del impacto de la determinación a derechos como el mínimo vital, y por ello estimó que debía sopesarse esa circunstancia.

Lo anterior se repitió en el acápite de conclusiones de dicha sentencia, en el que se señaló:

En cuanto a los efectos de la presente providencia en relación con las mesadas pensionales causadas con anterioridad a su expedición, la Corte ha considerado pertinente realizar ciertas diferenciaciones:

1. Es posible que algunas pensiones hayan sido reconocidas con fundamento en el artículo 17 demandado sin abuso del derecho y sin fraude a la ley, y además, el beneficiario se encontraba en el régimen especial al 1º de abril de 1994, en los términos señalados en la presente providencia.

En este caso, las mesadas de tales pensiones han sido ajustadas al criterio de los 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes. En aquellos eventos, disminuir aún más las mesadas procediendo a reliquidar todas las pensiones de manera retroactiva desconocería derechos adquiridos y atentaría contra el principio de confianza legítima de quienes accedieron a la pensión de buena fe, como titulares del derecho o por vía de una sustitución pensional. Además, sería inadmisible una reducción excesivamente desproporcionada de estas pensiones porque ello sería contrario, no solo a las razones que justifican esta providencia, sino al derecho al mínimo vital y a la especial protección debida a las personas de la tercera edad, para quienes es imposible reiniciar su actividad laboral para suplir el impacto que tendría una reducción excesiva de su pensión.

Quienes de buena fe accedieron a una pensión en el régimen especial fundado en el artículo 17 demandado, tendrán un ajuste de la mesada hasta llegar a 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes. Una reducción adicional de las mesadas podría implicar, según el caso, una reducción manifiestamente desproporcionada de su ingreso representado mensualmente en sumas de dinero a las cuales acceden conforme a derecho, puesto que tales pensiones fueron reconocidas dentro de las condiciones especiales de un régimen especial que estaba vigente y había sido declarado exequible por la Corte Constitucional en 1999.

Es cierto que varias personas accedieron a estas pensiones después de haber cotizado sobre factores salariales diferentes, determinados por las autoridades administrativas competentes, con variaciones a lo largo del tiempo, que impiden concluir que el monto actual de la pensión guarda una relación de correspondencia perfecta entre lo cotizado y el monto de la mesada. Sin embargo, esta situación obedece a decisiones adoptadas por la Rama Ejecutiva del poder público, mediante decretos que desarrollaron la Ley 4ª de 1992 y a otras determinaciones de autoridades administrativas o judiciales. Los pensionados se sujetaron a dichas reglas, cotizaron sobre los factores que el gobierno nacional había establecido, y prestaron sus servicios como congresistas —o un cargo que les permitió invocar a su favor el artículo 17— durante los periodos para los cuales fueron elegidos. Estos pensionados tienen un derecho adquirido a acceder a una pensión de conformidad con las reglas del régimen especial, por lo cual es imposible a la luz de la Constitución desconocer de manera retroactiva dicho derecho materializado en la pensión que efectivamente le fue reconocida al pensionado, o sea, pretender que les sea aplicado el régimen general de prima media anterior o posterior a la Ley 100 de 1993, ni mucho menos exigir que sus cotizaciones hayan logrado acumular un capital que financie, sin subsidio alguno, su pensión como si estuvieren inscritos en otro régimen pensional que obedece a una lógica completamente distinta.

Acceder a una pensión mediante un régimen especial justifica diferencias entre estas pensiones y las generales siempre y cuando tales diferencias no sean manifiestamente desproporcionadas y carentes de toda correspondencia entre lo cotizado y el monto de la pensión. Pero la prohibición de desproporción manifiesta no significa que las pensiones dentro de un régimen especial puedan ser asimiladas, en sentido contrario con el fin de reducirlas, a las pensiones obtenidas en el régimen general ni mucho menos a las que son reconocidas dentro de un régimen de capitalización completamente diferente al régimen de prima media. La garantía a los derechos adquiridos exige respetar el derecho a la pensión y la prerrogativa de acceder a esa pensión dentro de un régimen especial, incluso si esto significa que las mesadas son superiores a las generales, siempre que no superen los 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes.

En el mismo sentido el principio de confianza legítima protege a las personas que de buena fe efectuaron sus cotizaciones, obtuvieron reconocimiento de la pensión dentro del régimen especial y han contado con la aquiescencia del Estado durante varios años. Probablemente, en algunos casos, la aplicación de los numerales (ii) y (iii) en el ordinal tercero de la parte resolutiva de esta sentencia, reduciría dichas pensiones por debajo de 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes. Sin embargo, dicha reducción desconocería la confianza legítima de personas que hayan actuado de buena fe, como se indica en la parte motiva de esta sentencia, y, por lo tanto, tienen el derecho a que su situación avalada por el Estado continúe, máxime si una disminución por debajo de dicho límite afecta gravemente el derecho al mínimo vital de personas de la tercera edad. También las protege el principio de favorabilidad en materia pensional.

2. La situación de estos pensionados difiere de otros que accedieron a su pensión sin que reunieran plenamente los requisitos del régimen especial. Aquí pueden distinguirse dos situaciones:

2.1 Aquellas pensiones adquiridas de forma ilegal, con fraude a la ley o con abuso al derecho. Estas se revisarán por los representantes legales de las instituciones de seguridad social competentes, quienes podrán revocarlas o reliquidarlas, según corresponda, a más tardar el 31 de diciembre de 2013.

2.2 La segunda de las situaciones se presenta frente a: (i) las personas que al 1º de abril de 1994 no se encontraban inscritos, salvo el caso previsto en el artículo 2º del Decreto 1293 de 1994, en el régimen especial dispuesto por el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, en desconocimiento de la Sentencia C-596 de 1997, (ii) las pensiones reajustadas con el único propósito de equiparar la pensión del interesado, a la de otro congresista que se pensionó con base en un ingreso superior correspondiente a otro período legislativo diferente a aquel durante el cual prestó sus servicios el interesado en que su pensión sea reajustada e igualada. Es este último el caso de algunas pensiones reconocidas judicialmente con el mismo propósito, es decir, con el objetivo de igualar una pensión inferior reconocida a un congresista que prestó sus servicios en un periodo diferente a otro congresista que está recibiendo, debido a que su ingreso fue superior, una pensión también superior. Precisamente, en la sentencia que declaró ajustado a la Constitución la existencia de un régimen especial para congresistas, la Corte condicionó la exequibilidad del artículo 17 a que el ingreso para calcular la pensión fuera el recibido por el beneficiario, no por otro congresista ni por el promedio de lo recibido por los demás congresistas, como se advierte en el apartado de la presente sentencia en el cual se resume la Sentencia C-608 de 1999. (iii) También es este el caso de las pensiones que hubieren sido reconocidas después del 31 de julio de 2010, sin aplicar lo establecido en el Acto Legislativo 1 de 2005.

Cuando este tipo de pensiones u otras claramente ajenas a las condiciones del régimen especial previsto el artículo 17 hayan sido reconocidas por vía de acto administrativo, lo procedente es aplicar el artículo 19 de la Ley 797 de 2003. En cambio cuando dichas pensiones hayan sido reconocidas judicialmente el mecanismo apropiado es el artículo 20 de dicha ley. La Corte reconoce que estos mecanismos fueron diseñados para otros propósitos. No obstante sería contrario al principio de legalidad permitir reliquidaciones o revisiones de estas pensiones sin acudir a un procedimiento regulado en la ley, y, ante la ausencia de disposiciones legislativas al respecto, lo procedente es aplicar en lo pertinente el mecanismo legal existente. De esta manera, se respeta lo establecido en el último inciso del Acto Legislativo 1 de 2005, según el cual ‘la ley establecerá un procedimiento breve para la revisión de las pensiones reconocidas (…) sin el cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley (…)’. De esta manera, se garantiza también el derecho al debido proceso y se evitan determinaciones precipitadas motivadas por el ánimo de corregir afanosamente los problemas actuales sin hacer las distinciones cuidadosas que exige la atención de cada caso.

Las causales constitucionales para poder efectuar la reliquidación o la revisión judicial de estas pensiones son las establecidas en el ordinal quinto de la parte resolutiva de esta sentencia. No obstante, subraya la Corte que en la aplicación de estos numerales no puede haber reducciones de las mesadas manifiestamente desproporcionadas contrarias al mínimo vital y que vulneren los derechos de las personas de la tercera edad.

En efecto, sería manifiestamente inconstitucional reducir la pensión de una persona de la tercera edad que ya no puede trabajar y por lo tanto, carece de la posibilidad de completar las semanas que le faltan para acceder a una pensión. Ello equivaldría a afectar gravemente el derecho al mínimo vital de personas en una situación de vulnerabilidad.

La protección especial ordenada por la Constitución a las personas de la tercera edad hace imposible que las mesadas de los pensionados sean reducidas de manera excesiva, dejando a estas personas en una situación de absoluta indefensión puesto que les es imposible cumplir, en este momento de su vida, los requisitos que se derivan del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 o del artículo 21 de la misma”.

Lo dicho con antelación trasluce que la entidad encargada, previo a realizar el ajuste de la pensión debe ponderar todas las situaciones que fueron advertidas en dicha providencia, y que no puede soslayar, porque al hacerlo quebrantaría también derechos constitucionalmente protegidos como el debido proceso, de manera que debe existir una actuación en la que se resuelva el caso concreto, en el que se explique en cuál de tales eventos se encuentra el particular, en tanto esa es una obligación ineludible, de la que no podría exonerarse ni aun bajo la idea de que existe un tope máximo pensional que no puede superarse.

Incluso la existencia de dicha actuación permite que los particulares puedan enjuiciar la decisión, o discutir acerca de sus efectos, o de la exigencia al juez de realizar el control de convencionalidad por tratarse de derechos sociales, sin que pueda oponerse a ello la imposición de “un ajuste automático”, que debe, se insiste, realizarse a través del medio de comunicación vital entre el Estado y el ciudadano en este tipo de actuaciones, máxime cuando tiene tal trascendencia.

Lo anterior, y eso debe clarificarse, no implica que no deba darse cumplimiento a la orden contenida en la Sentencia C-258 de 2013, en punto a la disminución de las mesadas que excedan el tope de los 25 SMLMV, sino que la misma se realice con pleno respeto de las formas, esto es a través del acto administrativo o judicial, y siguiendo las propias directrices allí contenidas; ello, se reitera, emana del propio Estado Social de Derecho y no es una concesión de la que pueda eximir el juez constitucional, pues su función es justamente la de la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución.

Es que admitir la prescindencia de tales actos, trae como consecuencia colateral la imposibilidad de ejercer los recursos propios que se han otorgado y que corresponden a una conquista ciudadana de interlocución con el Estado, lo que es inadmisible desde todo punto de vista, específicamente desde el jurídico y de aceptarse de esa manera sería un precedente nefasto para futuras ocasiones en que también estén en juego derechos de rango constitucional, como son los de la seguridad social.

Generalizar ese tipo de reglas, aunque estén investidas de loables esfuerzos por insertar premisas de equidad e igualdad, es tanto como declinar sobre los aspectos más vitales de los ciudadanos, lo que evidentemente no puede permitirse en el marco del Estado Social de Derecho, máxime cuando se cuentan con variados instrumentos que respetan las formas propias.

Del caso concreto

De acuerdo con la comunicación que obra a folio 18 y 19 del cuaderno de la Corte, el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República le respondió a la accionante que la reducción de la pensión de sobrevivientes se soportó en el contenido de la Sentencia C-258 de 2013, y que “no expidió acto administrativo alguno que ordenara la reducción de su mesada pensional, le reiteró que todas y cada una de las mesadas pensionales reconocidas al amparo del régimen especial de pensiones de congresistas a partir del 1º de julio de 2013 fueron ajustadas automáticamente al tope legal de 25 SMLMV”; y en comunicación de folio 20, insistió en dicho aspecto.

Lo anterior denota que la citada entidad desconoció, con su actuación, el artículo 29 de la Constitución Política, y con ello quebrantó el debido proceso de la actora, quien oportunamente debió conocer los motivos por los cuales se le disminuyó el valor de la pensión y los recursos que le cabían, tal como se explicó anteriormente, y con las propias directrices de la sentencia de inexequibilidad, de allí que Fonprecon debió agotar los trámites administrativos y/o judiciales previstos para el efecto.

Ahora bien, es evidente que lo relacionado a la prima de servicios que también reclama, tiene relación con el tope pensional impuesto, y su discusión no puede propiciarse por esta vía.

Según lo anotado, esta Sala de la Corte encuentra que el Fondo de Prevención Social del Congreso de la República violentó el debido proceso de Lina Ramírez de Lamboglia, al disminuir la pensión sin cumplir con lo dispuesto con el ordenamiento jurídico, en tanto el hecho de que la Sentencia C-258 de 2013, haya exonerado la “reliquidación” caso por caso, no podía entenderse, que habilitara la variación de esa situación jurídica consolidada sin aquella actuación, menos puede concebirse que la actora se enterara al momento de cobrar la pensión y por información brindada, en principio, por la entidad bancaria, pues ello es a todas luces arbitrario.

Es más la providencia debe leerse en su conjunto, y no puede admitirse la prescindencia del pluricitado mecanismo, de manera que si la entidad considera que Ramírez de Lamboglia está incluida dentro de los supuestos contenidos en la Sentencia C-258 de 2013, le corresponde acudir a los medios administrativos y/o judicialmente previstos para cesar el pago, entre otros, las medidas cautelares contempladas en el Capítulo IX de la Ley 1437 de 2011

En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

V. Resuelve

Primero. TUTELAR el derecho fundamental al debido proceso de Lina Ramírez de Lamboglia, y en consecuencia ordenar al Fondo de Prevención Social del Congreso de la República —Fonprecon— acudir a los medios administrativos y/o judicialmente previstos para cesar el pago de la pensión de la actora.

Segundo. Notificar esta decisión a los interesados en la forma prevista por el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

Tercero. Enviar el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».