Sentencia 5262 de noviembre 25 de 1999 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

POSIBILIDAD DE IMPUGNAR ALGUNOS ACTOS DE TRÁMITE

SÓLO SE PRESENTA EN LA ETAPA DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA

EXTRACTOS: «1.1. La sociedad actora, por intermedio de apoderado, en ejercicio de la acción prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo demanda la nulidad de la Resolución 2174 de 8 de julio de 1998, expedida por la directora general de transporte y tránsito terrestre automotor del Ministerio del Transporte, por medio de la cual se rechazan los recursos de apelación interpuestos por el representante legal de la citada empresa contra las resoluciones 053, 312 y 428 de 1989; 071, 244 y 469 de 1990; 233 de 1991; 739 y 052 de 1992.

A título de restablecimiento del derecho solicita que, como consecuencia de la nulidad, se proceda a ordenar a la Dirección de Transporte y Tránsito Terrestre Automotor del Ministerio de Transporte, a estudiar y decidir de fondo, en consideración de todos los argumentos legales, sobre el recurso de apelación interpuesto el 14 de octubre de 1997, bajo el radicado 038584.

(...).

III. Consideraciones

1. La Sala, en auto de 28 de enero de 1999, con ponencia del consejero doctor Libardo Rodríguez Rodríguez —mediante el cual resolvió favorablemente a la actora el recurso de súplica que interpuso contra la inadmisión de la demanda por improcedente—, estimó que la resolución acusada era demandable autónomamente ante la jurisdicción, a pesar de ser de trámite, ya que debía ser considerada como acto administrativo definitivo, debido a que hacia imposible que continuara la actuación administrativa, conforme al último inciso del artículo 50 del Código Contencioso Administrativo. Al efecto citó una providencia de fecha 11 de junio de 1998, también con ponencia suya, dictada dentro del expediente 4863.

2. No obstante lo anterior, la Sala acogerá la excepción propuesta por el tercero interviniente en el proceso, y avalada por el representante del Ministerio Público, puesto que en verdad se está ante la ineptitud sustancial de la demanda, lo cual supone rectificar la jurisprudencia antes enunciada.

A este fin ha de precisarse que cuando se habla de acto de trámite y acto definitivo, jurídicamente se está aludiendo a la institución conocida como procedimiento administrativo, que como la jurisprudencia, interpretando la primera parte del Código Contencioso Administrativo, lo tiene puntualizado, está conformado básicamente por dos etapas, cuales son la de la ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA y la de la VÍA GUBERNATIVA.

La primera se caracteriza fundamentalmente por ser la que sirve de estadio para que se forme o nazca el acto administrativo, y la segunda para que, una vez ha nacido a la vida jurídica, pueda ser controvertido por los administrados ante la misma administración (en sede administrativa) y ésta a su vez pueda revisar su legalidad, o conveniencia si es del caso; y, en consecuencia, corregir en lo posible las irregularidades con que hubiere sido expedido.

Así las cosas, los actos de trámite que tienen la virtud de convertirse en actos administrativos definitivos, son los que se producen en la etapa de la actuación administrativa. De allí que esta necesaria relación con dicha etapa del procedimiento administrativo, aparezca recogida con meridiana claridad en el inciso último del artículo 50 del Código Contencioso Administrativo, al decir que “Son actos definitivos, que ponen fin a una actuación administrativa, los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto; los actos de trámite pondrán fin a una actuación cuando hagan imposible continuarla” (negrillas de la Sala).

Esta apreciación aparece expuesta en el siguiente rubro jurisprudencial de la corporación:

“Los actos de trámite, equivalentes a los definitivos y pasibles por lo mismo de los recursos gubernativos y del examen del juez, únicamente se producen en la etapa de la actuación administrativa y no en la vía gubernativa, pues es en aquélla, y no en ésta, donde podría quedar desprotegido y sin garantías el derecho del particular; las dos instituciones (actuación administrativa y vía gubernativa) si bien son especies del mismo género (los procedimientos administrativos) tienen notas características que los diferencian. Esta es una de ellas” (1) .

(1) Auto de 27 de febrero de 1992, expediente 7087. Consejero ponente doctor Daniel Suárez Hernández.

De otra parte, los actos de trámite que surgen en la vía gubernativa, ontológicamente no pueden llegar a ser actos administrativos definitivos, en el sentido con que se usa esta expresión en el artículo 50 en cita, esto es, que ponen fin a la actuación administrativa, ya sea porque la decidan o porque impidan su continuación, justamente porque aquellos se producen cuando ya ha terminado dicha actuación, precisamente mediante el acto administrativo controvertido en la vía gubernativa, es decir, cuando ya ha habido acto administrativo definitivo.

3. En el presente caso, la resolución acusada no se puede tomar como acto administrativo definitivo, por las siguientes razones:

3.1. Con ella no se crea, modifica ni extingue situación jurídica alguna, sino que su alcance no va más allá de rechazar el recurso de apelación que la actora interpuso contra varios actos administrativos que, de acuerdo a la descripción que de ellos hace la actora en los hechos de la demanda, tienen el carácter de definitivos, por haber puesto fin a sendas actuaciones administrativas, de allí que hubiera tratado de agotar la vía gubernativa respecto de los mismos.

3.2. Además, ni siquiera puso fin a la vía gubernativa, en el sentido de que hubiera hecho imposible continuarla, debido a que el recurrente tenía a su disposición el recurso de queja, el cual, si bien es facultativo, es decir, no es necesario para agotar la vía gubernativa, bien es sabido que hace parte de la misma, y le sirve al interesado para tratar de acceder a la segunda instancia cuando el funcionario a quo se la niega.

Todo indica que la actora no hizo uso de tal recurso de queja, de donde, por no ser este recurso obligatorio, el efecto del acto acusado a lo sumo sería el de que se pueda dar por agotada la vía gubernativa, si es que el rechazo del recurso de apelación fue infundado, atendiendo el tenor del artículo 135 inciso final del Código Contencioso Administrativo, o sea, el de abrirle al interesado las puertas o el acceso a la jurisdicción contencioso administrativa en relación con el acto definitivo objeto del o de los recursos que hubieren sido interpuestos; de allí que casos como el presente se tengan como una de las formas de agotamiento de la vía gubernativa.

Sin embargo, conviene aclarar que si el recurso de apelación estuvo bien rechazado, ni siquiera puede tener este efecto, ya que en este evento se asume que la vía gubernativa no estuvo regularmente o debidamente agotada.

4. En este orden de ideas, se tiene que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 138, inciso 3º, del Código Contencioso Administrativo, “si el acto definitivo fue objeto de recursos en la vía gubernativa, también deberán demandarse las decisiones que lo modifiquen o confirmen; pero si fue revocado sólo procede demandar la última decisión”. De este modo, las decisiones adoptadas respecto de los recursos interpuestos en la vía gubernativa sólo son demandables de manera individual o separada del acto principal, objeto de dichos recursos, únicamente cuando lo revoquen, situación que no se presenta con la decisión aquí demandada.

Es decir, cuando tales decisiones modifiquen o confirmen el acto principal o definitivo, ellas deberán ser demandadas junto con éste. En el sub lite, la decisión que se acusa, sólo podría ser objeto de la acción intentada siempre y cuando conjuntamente con ella se atacaran los actos administrativos respecto de los cuales se intentó el recurso de apelación rechazado.

La Sala, en reciente fallo, se expresó así sobre el particular:

“...los actos administrativos que se producen en la vía gubernativa no son, por lo general, demandables individualmente considerados, puesto que se integran al acto principal para formar con él un todo, como lo recoge justamente el artículo 138 del Código Contencioso Administrativo; salvo que los mismos lo revoquen, o modificándolo, contengan una decisión nueva, caso en el cual puede “... no existir interés en demandar el acto principal, o “definitivo” y así nada obsta para que no se pueda prescindir de acusarlo, y dirigir la acción apenas contra el acto que lo modificó, creando una situación nueva”(2).

(2) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 28 de octubre de 1999. M.P. Juan Alberto Polo Figueroa. Actor: Luminex S.A., Expediente 5502.

Siendo así, la demanda deviene en inepta, en razón de que lo que en ella se pide anular, en el presente caso, no es pasible en sí mismo de control jurisdiccional...”(3).

(3) Sentencia de 11 de noviembre de 1999. Expediente 5738. Consejero Ponente doctor Juan Alberto Polo Figueroa. Actor Kilian Ernesto González Forero.

5. Así las cosas, tratándose de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho, ejercida contra una decisión que no constituye acto administrativo en sí misma, en tanto no implica la revocación de los actos contra los cuales se ejercieron los recursos de apelación rechazados mediante la misma a la actora, ni crea una situación nueva en relación con los actos objetos de la fallida apelación, al tenor del artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, según el cual dicha acción presupone necesariamente un acto, la demanda es sustancialmente inepta por carecer de objeto, por tanto, la excepción que en tal sentido ha sido propuesta ha de declararse como probada; y, consecuentemente, proferir decisión inhibitoria sobre el fondo del asunto».

(Sentencia de noviembre 25 de 1999. Expediente 5262. Consejero Ponente: Dr. Juan Alberto Polo Figueroa).

ACLARACIÓN DE VOTO

EXTRACTOS: «El motivo de la aclaración radica en el agregado que se hace en la parte considerativa de la providencia, cuando se prevé la posibilidad de que en algunas hipótesis sea demandado solamente el acto que resolvió un recurso y no el definitivo, como se expuso en la sentencia de 28 de octubre de 1999, Expediente 5502, de esta sección, en donde el suscrito magistrado salvó el voto por considerar que dicha tesis desconoce la finalidad de la vía gubernativa. En esa ocasión, sostuve:

“Si bien es cierto que la expuesta en la decisión mayoritaria es una de las razones para exigirle al actor la demanda de los actos que integran la vía gubernativa, no debe olvidarse, de otra parte, que la razón de ser de la exigencia de agotamiento de esa vía es la de brindarle a la administración la oportunidad de reexaminar las razones jurídicas y de hecho que tuvo para adoptar la decisión controvertida. Dichas razones se encuentran contenidas en los motivos tanto del acto definitivo como de aquél que lo modifica, razón por lo cual el artículo 138 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 24 del Decreto Extraordinario 2304 de 1989, exige en esos casos que se demanden las dos decisiones.

Así mismo, considera el suscrito magistrado que el texto del inciso 3º de la norma citada es de meridiana claridad, cuando prescribe: “si el acto definitivo fue objeto de recursos en la vía gubernativa, también deberán demandarse las decisiones que lo modifiquen o confirmen; pero si fue revocado, sólo procede demandar la última decisión”. No se observa entonces cuál sea el fundamento legal para admitir que solamente se demande uno de los actos en aquellos casos en los cuales el acto definitivo ha sido modificado, a pesar de que la ley dice lo contrario.

En el asunto sub judice, el acto definitivo fue objeto del recurso de reposición y la autoridad al resolver dicho recurso lo modificó, de manera que, a la luz del texto legal citado, la parte actora ha debido demandar los dos actos y no como lo hizo, limitándose únicamente a demandar el acto inicial, pues al proceder de esa manera le impidió a la autoridad administrativa conocer los motivos expuestos en el acto definitivo, contrariándose así el espíritu de la vía gubernativa”.

Aun cuando las circunstancias sean diferentes, en cuanto que en el asunto sub judice, no hubo desarrollo normal de la vía gubernativa y sí rechazo del recurso de apelación, como en aquella oportunidad en ésta la decisión no se limita a declarar la ineptitud de la demanda con los fundamentos pertinentes sino que también se refiere a otras situaciones, en donde no sería necesario demandar todos los actos integrantes de la vía gubernativa.

Dado que se hace referencia al motivo que ocasionó el disentimiento que tuve frente a la providencia de 28 de octubre, he considerado oportuno recordar lo que con ocasión de dicha providencia se dijo en la correspondiente aclaración de voto».

Manuel S. Urueta. 

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