Sentencia 527 de junio 21 de 2001 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

REFORMAS DE PLANTAS DE PERSONAL

DEBEN JUSTIFICARSE CON ESTUDIOS TÉCNICOS

EXTRACTOS: «El proceso de modernización del Estado ha implicado, entre otros aspectos relativos al reajuste de las estructuras del gobierno y de la administración, la fusión, supresión y creación de dependencias y entidades, de manera que la actuación del Estado se compagine con las exigencias de la ciudadanía, animadas por el interés de contar con instituciones de gobierno que respondan de manera eficaz y oportuna a sus necesidades. El logro de este propósito tropieza con la circunstancia de que muchas de las acciones encaminadas a este objetivo implican la modificación de plantas de personal y el despido de trabajadores al servicio del Estado que gozan de los derechos de carrera administrativa, con lo cual se ponen en tensión el derecho a la estabilidad laboral de los servidores públicos frente al interés general de mejorar el desempeño de la administración del Estado.

En relación con este conflicto de derechos, la Sala Plena de la Corte Constitucional consideró que frente a motivos de interés general que justifiquen la supresión de cargos, como la modernización del Estado, no es válido oponer derechos de carrera; sin embargo, por tratarse de derechos adquiridos con justo título, los servidores públicos tienen derecho a ser reparados por el daño que se les causa; dijo la Corte:

“Cuando existían motivos de interés general que justifiquen la supresión de cargos en una entidad pública, es legítimo que el Estado la haga sin que pueda oponérsele los derechos de carrera de los funcionarios ya que éstos deben ceder ante el interés general. Esto ocurre en este caso pues era necesario adecuar la estructura y la planta de personal de la Contraloría a las nuevas funciones que le asigna la Constitución. Pero incluso en tales casos, el empleado protegido por la carrera tiene derecho a la reparación del daño causado, puesto que él es titular de unos derechos adquiridos de contenido económico que debió ceder por la prevalencia del interés general (1) .

(1) Sentencia C-527 de 1994, magistrado ponente Alejandro Martínez Caballero.

En este orden de ideas, las reformas de planta de personal que frecuentemente se producen a raíz de los procesos de reestructuración del Estado deben justificarse técnicamente para que no sean aprovechados, por ejemplo, con el fin de sacar a relucir malquerencias particulares, de partido o motivaciones protervas de cualquier otro orden, que desvirtúen el propósito del legislador de introducir cambios en los diferentes estamentos y estructuras de la administración pública.

La racionalidad con que debe adelantarse este proceso llevó al legislador a consagrar en el artículo 41 de la Ley 443 del 11 de junio de 1998, la necesidad de que antes de reformar la planta de personal debía realizarse un estudio técnico que demostrara su pertinencia en el marco de la reestructuración correspondiente. Consciente de la importancia de tal estudio y con el fin de precisar los aspectos a tener en cuenta en garantía del profesionalismo y confiabilidad en su elaboración, el gobierno, a través del Decreto 1572 del 5 de agosto de 1998, reglamentario de la Ley 443 del mismo año, estableció que la reforma de plantas de personal debe basarse en metodologías de diseño organizacional y ocupacional que contemplaran, cuando menos, el análisis de las implicaciones derivadas de la transformación de la misión u objeto social de la institución y de las funciones generales, el análisis de los procesos técnico misionales y de apoyo, la evaluación de la prestación de los servicios, la evaluación de las funciones asignadas a los empleos, las cargas de trabajo y el análisis de los perfiles de los empleos.

Tratándose del nivel territorial, la Ley 443 de 1998 (par. del art. 41) previó que dichos estudios de justificación de reformas de las plantas de personal debían ser remitidos para su conocimiento a las comisiones departamentales del servicio civil.

Esta panoplia de disposiciones busca rodear de garantías al proceso de reforma aludido, de manera que corresponda a criterios técnicos y no sirva como parapeto de intereses ilícitos, a la vez que brinda un marco de referencia que permite acotar en esta materia el campo de lo lícito y, por esa vía, sobre la base de un ejercicio de identificación de lo no comprendido en aquel ámbito, determinar cuáles son las conductas merecedoras de una sanción, por virtud del control judicial de legalidad, en caso de demostrarse e! desvío de poder.

La Asamblea Departamental de Risaralda, mediante la Ordenanza 22 del 6 de agosto de 1998, en desarrollo de las atribuciones que le confirió el numeral 7º del artículo 300 de la Constitución, facultó al gobernador del departamento para que por el término de seis (6) meses determinara la estructura de la administración central y descentralizada, modificara o adoptara niveles, nomenclaturas, clasificaciones y escalas de remuneración, modificara, suprimiera o fusionara la estructura de la administración central e hiciera lo propio en relación con las entidades descentralizadas del departamento.

En el marco de dichas facultades, el gobierno departamental integró un equipo conformado por tres personas, dos funcionarios y un consultor externo, para que emprendieran el estudio de la reforma administrativa de los sectores central y descentralizado del departamento, el cual comprendió la elaboración de un “informe estudio técnico” de 174 folios, que se encuentra anexo al expediente, así como el “estudio de cargas de trabajo”, compuesto por 436 folios y el “estudio de perfiles de los empleos”, conformado por 426 folios, los cuales fueron puestos a órdenes del proceso por parte de la entidad demandada (fl. 40), pero que la parte actora, a quien le correspondía desvirtuar la legalidad del Decreto 0758 de 1998, no aportó al proceso (fl. 108).

Estudiado el documento de la reforma administrativa del departamento de Risaralda con el que se cuenta, denominado “informe estudio técnico”, se observa, contrario a lo afirmado por la parte actora, que versa sobre la entidad a la cual se encontraba vinculada la demandante, esto es, la secretaría administrativa y de la función pública. Sobre dicha dependencia hay varias referencias, a saber, que hace parte de las secretarías que desarrollan funciones de apoyo (fl. 16 del informe), que concentra el 24% del personal (fl. 17 del informe), menciona los servicios por ella prestados (fl. 26 del informe), indica los cargos que se propone suprimir (fl. 46 del informe), alude a su misión y estructura dentro de la nueva organización del departamento (fl. 49 del informe) y precisa su organigrama (fl. 92 del informe).

La justificación de la reforma administrativa se apoyó en la necesidad de contar con una administración departamental más ágil, eficiente y económica, que permitiera remediar el déficit fiscal y seguir los lineamientos trazados por el Consejo de Política Fiscal, Confis, al departamento de Risaralda, según el plan financiero aprobado (fl. 8).

De la misma manera se observa una referencia directa a la planta de personal de la secretaría administrativa y de la función pública, en el sentido de que se suprimirán una serie de cargos vacantes (fl. 71) y otros que son de carrera, entre los que se cuenta el ocupado por la actora (fl. 37), el cual, según el “estudio de cargas de trabajo”, presentó una carga considerada como “baja” (fI. 109). Es cierto, según consta a folios 114 y 115, que no se efectuó el estudio de la hoja de vida de la actora por parte de la administración pues se suprimieron directamente los cargos en los cuales el estudio arrojó bajas cargas de trabajo. Vale la pena señalar que el Decreto 1572 de 1998 no exige el estudio de la hoja de vida del funcionario cuyo cargo se suprime, entre otras razones, porque el estudio técnico previsto por el artículo 41 de la Ley 443 de 1998 debe orientarse a la conveniencia de mantener el cargo o empleo respectivo, de acuerdo con valoraciones objetivas como el estudio sobre carga de trabajo y no a valorar, por ejemplo, las calidades del empleado a través de la hoja de vida, asunto que sin duda atañe a la administración de personal de la entidad, pero no al proceso de reestructuración en que estaba empeñado el departamento.

El ataque contenido en la sustentación del recurso de apelación, según el cual el estudio técnico no comprendió todas las dependencias del departamento es un argumento que no resulta pertinente pues no cabe duda —de acuerdo con los elementos que obran en el expediente— que la secretaría administrativa y de la función pública, entidad a la que estaba vinculada la actora, fue objeto de estudio para la reforma de su planta de personal de acuerdo con la exigencia de ley; por otro lado, la parte demandante, a quien le correspondía desvirtuar la legalidad del acto administrativo acusado, no aportó los otros documentos del estudio con base en los cuales podría determinarse la validez de lo afirmado, a pesar de haberse ofrecido los mismos por el departamento; en todo caso, arrimar tales documentos al proceso carecería de repercusiones prácticas, toda vez que el presente asunto se contrae al estudio sobre la manera como se reformó de la planta de personal de la secretaría administrativa y de la función pública, por ser la dependencia a la cual estaba vinculada la actora.

La parte demandante señaló que el estudio sobre la reforma de la planta de personal fue remitido en forma extemporánea a la comisión seccional del servicio civil, según consta en oficio que obra a folios 17; circunstancia que viciaría el despido de la actora por incumplimiento de las regulaciones legales pertinentes.

Sin embargo, la Sala observa que el parágrafo del artículo 41 de la Ley 443 de 1998 preceptuó que cuando se trate de entidades del nivel territorial, los estudios de justificación de reformas a las plantas de personal deben remitirse para su conocimiento a la respectiva comisión departamental del servicio civil; como puede apreciarse, la exigencia de la disposición precedente no constituye un requisito para la validez del acto de reforma de la planta de personal, pues tan sólo persigue que la comisión departamental del servicio civil sea enterada del mismo, con el fin de que ejerza las facultades de vigilancia sobre el cumplimiento de la carrera administrativa, en su ámbito territorial de competencia. Hay que señalar, así mismo, que no puede hablarse de extemporaneidad en la remisión del estudio (fI. 95), pues la ley no estableció un término para el cumplimiento de dicha disposición, lo que quiso la norma fue que la comisión seccional estuviera al corriente sobre las reformas de planta de personal, para que pudiera resolver adecuada y oportunamente los asuntos sometidos a su consideración; cosa distinta ocurre cuando se trata de las entidades del orden nacional, respecto de las cuales el Departamento Administrativo de la Función Pública debe aprobar toda reforma a las plantas de personal.

Así mismo, hay que señalar que en cumplimiento de lo preceptuado por el artículo 153 del Decreto 1572 de 1998, el gobernador de Risaralda informó a los miembros de la comisión departamental del servicio civil sobre la iniciación del proceso de modificación de la planta de personal del departamento (fls. 75 y ss.).

En el escrito del recurso de apelación de la sentencia impugnada, la parte actora consideró que en su caso no se aplicó el Decreto 2013 del 14 de agosto de 1997, “Por el cual se crea el comité interinstitucional de adaptación laboral del sector público”. Al respecto la Sala considera que si bien a la actora le cabe reclamar de las entidades concernidas en el comité de adaptación laboral los beneficios que puedan derivarse en favor suyo, no cabe duda que dicha norma no puede aplicarse a la presente controversia, que versa sobre la legitimidad de una decisión de la administración consistente en desvincular a una funcionaria por supresión del cargo que ocupaba y no al cumplimiento del Estado con respecto a la readaptación laboral de la ex servidora pública, amén de que este nuevo argumento no puede ser tenido en cuenta en este momento del proceso por extemporáneo».

(Sentencia de junio 21 de 2001. Expediente 99-0145-0527-2001. Consejero Ponente: Dr. Jesús María Lemos Bustamante).

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