Sentencia 5285 de marzo 23 de 2000 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Expediente Nº 5285

Consejero Ponente:

Dr. Manuel S. Urueta Ayola

Actor: Roberto Hermida Izquierdo

Santafé de Bogotá D.C., veintitrés de marzo de dos mil.

EXTRACTOS: «La Sala decide, en única instancia, la demanda que, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, presenta Roberto Hermida Izquierdo para que se declare la nulidad de los artículos primero y segundo del Decreto 1736 de 21 de agosto de 1998, por medio del cual el Presidente de la República, con la firma del Ministro de Hacienda y Crédito Público, efectuó una reducción en el presupuesto general de la Nación, para la vigencia fiscal de 1998.

(...).

Consideraciones

Para el demandante la expedición del Decreto 1736 de 21 de agosto de 1998 viola los artículos 151 de la Constitución Política y 21 del Decreto 111 de 1996; al haber reducido el presupuesto del SENA, el cual, a su juicio, se encuentra constituido en su integridad por el producto de la imposición parafiscal, que no es susceptible de la medida adoptada por el Gobierno Nacional.

Previamente la Sala considera que, conforme a jurisprudencia reiterada de la corporación, la pérdida de vigencia de un acto administrativo de carácter general no le impide pronunciarse acerca de su legalidad, por los efectos que haya podido producir.

En un caso similar, cuando la Sala se pronunció sobre nulidad de la reducción efectuada por el Gobierno Nacional, a través del Decreto 001 de 2 de enero de 1999, al presupuesto de rentas y recursos de capital del presupuesto general de la Nación para la vigencia fiscal de 1999, señaló que “... a las contribuciones parafiscales del SENA no puede aplicárseles el mismo régimen ordinario de los demás recursos fiscales, pues, su inclusión en el presupuesto nacional sólo obedece al hecho de la estimación de su cuantía, vulneró directamente el artículo 29 del Decreto 111 de 1994 e indirectamente, el artículo 151 de la Constitución Política. En efecto, esta última establece la sujeción de cualquiera norma que se expida en determinada materia a lo que regule la respectiva ley orgánica, la que se encuentra contenida en el Decreto 111 de 1996, el cual, se reitera, somete la administración de los recursos parafiscales de los establecimientos públicos a lo dispuesto en la ley que los crea, que para el caso del SENA es la Ley 119 de 1994, la cual señala que dicha función corresponde al consejo directivo nacional”. (Sent. sep. 6/1999. Exp. 5353; Magistrada Ponente: Dra. Olga Inés Navarrete Barrero).

En efecto, el artículo 151 de la Constitución Política consagra los temas que deben ser reglamentados a través de leyes orgánicas, con preponderancia constitucional y con sujeción a las disposiciones que se expidan sobre dichas materias, de las cuales hacen parte las relativas a la “... preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones y del plan general de desarrollo, y las relativas a las entidades territoriales...”.

En lo que hace al tema que ocupa la atención de la Sala, el artículo 29 del mismo Decreto 111 de 1996, señala que:

“El manejo, administración y ejecución de estos recursos —refiriéndose a las contribuciones parafiscales, se aclara— se hará exclusivamente en forma (sic) dispuesta en la ley que los crea y se destinarán al objeto previsto en ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes financieros que resulten al cierre del ejercicio contable...”.

A su vez, la Ley 119 de 9 de febrero de 1994, “Por la cual se reestructura el Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, se deroga el Decreto 2149 de 1992 y se dictan otras disposiciones”, consagra en su artículo 30, que el patrimonio del SENA está conformado por: “...los bienes que actualmente posee y los que adquiera o reciba a cualquier título; por los ingresos generados en la venta de productos y servicios como resultado de acciones de formación profesional integral y desarrollo tecnológico; por las donaciones y contribuciones de terceros y las asignaciones por ley de bienes y recursos; por los aportes de los empleadores para la inversión en el desarrollo social y técnico de los trabajadores, recaudados por las cajas de compensación familiar o directamente por el SENA, los cuales constituyen las contribuciones parafiscales; y por las sumas provenientes de las sanciones que imponga el Ministerio de Trabajo por violación a las normas laborales, así como las impuestas por el SENA”.

El anterior recuento normativo lleva a la Sala a advertir que, frente a las contribuciones parafiscales, su inclusión en el presupuesto general de la Nación sólo se realiza para efectos del registro de la estimación de su cuantía, y su manejo, administración y ejecución se hace conforme con la ley de creación. Entonces, debe decirse que a esa clase de contribuciones no le son aplicables las normas que regulan de manera general la competencia del ejecutivo en materia de reducciones o aplazamientos, totales o parciales, de las apropiaciones presupuestales, habida cuenta de que las disposiciones pertinentes del Decreto 111 de 1996, consagran:

“ART. 76.—En cualquier mes del año fiscal, el Gobierno Nacional, previo concepto del Consejo de Ministros, podrá reducir o aplazar total o parcialmente las apropiaciones presupuestales, en caso de ocurrir uno de los siguientes eventos: que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público estimare que los recaudos del año puedan ser inferiores al total de los gastos y obligaciones contraídas que deban pagarse con cargo a tales recursos; o que no fueren aprobados los nuevos recursos por el Congreso o que los aprobados fueren insuficientes para atender los gastos a que se refiere el artículo 347 de la Constitución Política o que no se perfeccionen los recursos del crédito autorizados; o que la coherencia macroeconómica así lo exija. En tales casos el gobierno podrá prohibir o someter a condiciones especiales la asunción de nuevos compromisos y obligaciones”.

“ART. 77.—Cuando el gobierno se viere obligado a reducir las apropiaciones presupuestales o aplazar su cumplimiento, señalará, por medio de decreto, las apropiaciones a las que se aplica una u otras medirlas. Expedido el decreto se procederá a reformar, si fuere el caso, el programa anual de caja para eliminar los saldos disponibles para compromisos u obligaciones de las apropiaciones reducidas o aplazadas y las autorizaciones que se expidan con cargo a apropiaciones aplazadas no tendrán valor alguno. Salvo que el gobierno, lo autorice, no se podrán abrir créditos adicionales con base en el monto de las, apropiaciones que se reduzcan o aplacen en este caso”.

Luego, de acuerdo con el artículo 29 transcrito, las rentas parafiscales del SENA quedan excluidas del tratamiento general dado a los demás recursos de que tratan las normas que anteceden.

Al respecto la Corte Constitucional, ha señalado:

“De las anteriores exposiciones quedan varias cosas claras. En primer lugar que el término contribución parafiscal'' hace relación a un gravamen especial, distinto de los impuestos y tasas. En segundo lugar, que dicho gravamen es fruto de la soberanía fiscal del Estado, que se cobra de manera obligatoria a un grupo, gremio o colectividad, cuyos intereses o necesidades se satisfacen con los recursos recaudados. En tercer lugar, que se puede imponer a favor de entes públicos, semipúblicos o privados que ejerzan actividades de interés general. En cuarto lugar que los recursos parafiscales no entran a engrosar las arcas del presupuesto nacional. Y por último, que los recursos recaudados pueden ser verificados y administrados tanto por entes públicos como por personas de derecho privado.

“El artículo 150-2 señala que corresponde al Congreso establecer contribuciones fiscales y excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley. Cuando la Constitución dice “contribuciones fiscales”, se trata de ingresos corrientes del Estado, que son ciertamente recursos fiscales, cuando se refiere a “contribuciones parafiscales”, que se trata de contribuciones propiamente tales que no hacen parte del presupuesto nacional, que cuentan con un régimen jurídico, especial y que por lo tanto no pueden entenderse como recursos fiscales del Estado..." (Sent. C-40, feb. 11/93. M.P. Dr. Ciro Angarita Barón).

En otra ocasión, señalo:

“Es claro entonces, que la incorporación per se de las contribuciones parafiscales en la ley anual de presupuesto, no contraría las disposiciones del artículo 359 de la Carta Política, pues, se reitera, ello no implica que se transforme su naturaleza, y mucho menos que a ellas se les aplique el régimen propio de los recursos fiscales; las contribuciones parafiscales tienen origen legal y al ser creadas el legislador las caracteriza de manera precisa, determinando al efecto los elementos que las configuran: así las normas que las crean y las regulan deben establecer, inequívocamente, el segmento de población que será gravado con ellas, la destinación que se les dará, y el organismo que se encargará de su recaudo y ejecución, siendo de obligatorio acogimiento cada una de estas determinaciones, las cuales no se desvirtúan por el sólo hecho de incorporarlas a la ley anual de presupuesto, siempre que así se proceda sólo para efectos de su administración, lo que implica, como expresamente lo ha establecido el legislador a través de la Ley 225 de 1995, que solamente se incluyan con el objeto de registrar la estimación de su cuantía” (Sent. C-369, ago. 14/96, M.P. Julio César Ortiz Gutiérrez).

De todo lo anterior la Sala concluye que al reducir el Gobierno Nacional en el acto acusado “...el presupuesto de rentas y recursos de capital del presupuesto general de la Nación”, las contribuciones parafiscales del SENA, a las cuales no podía aplicar el mismo régimen ordinario de los demás recursos fiscales, vulneró directamente el artículo 29 del Decreto 111 de 1996, e, indirectamente, el artículo 151 de la Constitución Política porque, en efecto, esta última establece la sujeción de cualquiera norma que se expida en determinada materia a lo que regule la respectiva ley orgánica, contenida, en el presente caso, en el Decreto 111 de 1996, el cual, como se dijo, somete la administración de los recursos parafiscales de los establecimientos públicos a lo dispuesto en la ley que los crea, que para el caso del SENA es la Ley 119 de 1994, según la cual dicha función corresponde al consejo directivo nacional (art. 10).

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. DECLÁRASE la nulidad de los artículos primero (1º) y segundo (2º) del Decreto 1736 de 21 de agosto de 1998, expedido por el Gobierno Nacional, únicamente en cuanto ordenó reducir el monto de las contribuciones parafiscales del SENA, tanto en el presupuesto de rentas y recursos de capital, como en el presupuesto de gastos y ley de apropiaciones para la vigencia de 1998.

2. Devuélvase la suma depositada para gastos ordinarios del proceso o su remanente.

3. En firme esta providencia archívese el expediente, previas las anotaciones de rigor.

Notifíquese

La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de 23 de marzo del 2000».

_____________________________