SENTENCIA 5299 DE MAYO 6 DE 1994

 

Sentencia 5299 de mayo 6 de 1994 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

NULIDAD DE LIQUIDACIONES TRIBUTARIAS

CAUSALES NO ALEGADAS EN LA VIA GUBERNATIVA

EXTRACTOS: «De conformidad con el artículo 135 del Código Contencioso Administrativo, subrogado por el artículo 22 del Decreto 2304 de 1989, el agotamiento de la vía gubernativa es requisito indispensable para acu-dir ante la jurisdicción, en el contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho. Y según lo prevé el artículo 63 ibídem, la vía gubernativa se agota cuando contra los actos administrativos no proceda ningún recurso, cuando los recursos se han resuelto y cuando el acto administrativo quede en firme por no haber sido interpuestos los recursos de reposición o de queja. Así que el agotamiento de la vía gubernativa se relaciona con la interposición de los recursos que consagra la ley y no con los hechos o motivos alegados como fundamento de los mismos, no obstante que tanto el Código Contencioso Administrativo en su artículo 52 y el estatuto tributario en el artículo 722 obligan al recurrente a presentar la “expresión concreta de los motivos de inconformidad”.

Con dicha exigencia se persigue garantizar que la administración tenga la oportunidad de revisar sus propias decisiones y que pueda revocarlas, modificarlas o aclararlas, pudiendo pronunciarse sobre la totalidad del acto administrativo, en cuanto a su legalidad se refiere, a fin de que las autoridades administrativas puedan rectificar sus propios errores, antes de que sean objeto de proceso judicial. Pero la independencia de la motivación de vía gubernativa de la alegada en la contenciosa tiene un primer soporte legal en el artículo 740 del estatuto tributario que prescribe:

“Independencia de los recursos. Lo dispuesto en materia de recursos se aplicará sin perjuicio de las acciones ante lo contencioso administrativo, que consagran las disposiciones legales vigentes”.

En el caso sub lite, la petición general presentada directamente por el contribuyente en la vía gubernativa fue la de solicitar que se revoque la liquidación oficial y “...se me determine el tributo con el que legalmente debo contribuir”. En tanto que ante la jurisdicción, su apoderado solicitó que se anulen los actos administrativos y “...se declare que legalmente no existe la obligación a que se refiere el acto administrativo”.

Advierte el apoderado de la Nación, que en la actuación gubernativa sólo alegó la falta de aplicación de los costos estimados y presuntos, en cambio que en la contenciosa, se fundamentó en la violación de la Constitución, artículo 29, relativo al debido proceso, así como a la inaplicación de la Ley 9ª de 1983.

Examinada la actuación gubernativa encuentra la Sala que la Administración produjo el requerimiento ordinario 0265 (sin fecha, fl. 49 cdno. ant.), los emplazamientos números 079 del 2 de noviembre de 1988 (fl. 39 cdno. ant.), 81 del 21 de febrero de 1989 (fl. 38 cdno. ant.) y el requerimiento especial 0108 del 21 de abril de 1989 (fl. 36 cdno. ant.), acto este último en el cual anunció al contribuyente el “desconocimiento de los costos y deducciones en cuantía de $ 5.726.793, solicitados en la declaración de renta de 1986, por cuanto no cumplió con lo establecido en el artículo 21, numeral e) del Decreto 2503 de 1987. No respondió el emplazamiento 081 del 2 de febrero de 1989”.

Dan cuenta los antecedentes que ninguno de estos actos fue recibido por el contribuyente, por cuanto se enviaron a dirección errada (municipio de Pailitas en lugar de Patillal).

Posteriormente, el 22 de noviembre de 1989 la administración, produjo la liquidación de revisión 082, en la cual en la explicación sumaria manifiesta que se rechazaron los costos solicitados en cuantía de $ 5.726.793, se impuso sanción por inexactitud y se liquidó el anticipo “...de acuerdo a lo planteado en el requerimiento especial... del cual no se obtuvo respuesta”.

Fundó normativamente su actuación en los artículos 51 del Decreto 2503 de 1987 (art. 702, E.T.) y 44 ibídem (art. 647, E.T.) (fls. 31 y 32 cdno. ant.).

También dan cuenta los antecedentes, que el contribuyente se enteró por un aviso de cobro y solicitó a la Administración el 28 de abril de 1992 “la notificación y restitución de términos del requerimiento especial y notificación oficial correspondiente al año de 1986...” (fl. 25) y que la Administración ordenó notificarle la liquidación de revisión 082 y restituirle los términos al señor Daza Martínez.

Consecuencialmente, el contribuyente obrando por sí mismo, interpuso recurso de reconsideración contra la liquidación en el cual impugnó de la liquidación oficial, el desconocimiento de los costos (porque se han debido tener en cuenta los presuntos) y la sanción por inexactitud.

La resolución que falló el recurso de reconsideración mantuvo la sanción de desconocimiento de los costos y levantó la impuesta por inexactitud.

Ante la jurisdicción el actor por intermedio de abogado, solicitó la nulidad de la liquidación oficial y de la resolución confirmatoria y la declaración de que “legalmente no existe la obligación a que se refiere el acto administrativo”. Fundó sus pretensiones anulatorias en la violación del debido proceso.

A juicio de la Sala y habida cuenta de los antecedentes administrativos, no puede acoger los planteamientos de la entidad apelante por las siguientes razones:

Si bien la adopción de un fallo inhibitorio, en casos como el que se debate, pudo tener respaldo durante la vigencia de la Ley 167 de 1941, no lo tiene ya en el nuevo Código Contencioso Administrativo de 1984, en el que desapareció el “juicio especial de revisión de impuestos”, para ser sustituido por la acción de nulidad y restablecimiento del derecho (CCA, art. 85) lo que representó la adopción de cambios trascendentales en esta materia; el contencioso de impuestos dejó de ser un juicio revisor para en-marcarse en la acción de restablecimiento del derecho, dentro de la cual se eliminaron las restricciones probatorias, que se contraían a las pruebas que se hubieren estimado en la vía gubernativa, y se dio entrada al régimen probatorio consagrado en el Código de Procedimiento Civil. Como de dicha restricción probatoria se había derivado la restricción de los motivos alegables, al desaparecer aquélla debe desaparecer ésta.

Dentro del carácter revisorio que la anterior legislación le asignaba al juicio, las causales de nulidad se encuadraban en las mismas alegadas en la vía gubernativa, en la cual existen unas causales admisibles y una oportunidad para proponerlas (E.T., arts. 730 y 731). En cambio, dentro de la acción contemplada en el artículo 85 del Decreto 01 de 1984, el contencioso se torna de anulación y las causales de nulidad son las generales consagradas en el artículo 84 ibídem para todos los actos administrativos y su invocación no está condicionada a que se hubieren alegado en la vía gubernativa; de donde se deduce la posibilidad de alegar causales nuevas no planteadas inicialmente, pues el examen de legalidad del acto acusado debe concretarse a los fundamentos de derecho expuestos en la de-manda los que a su turno deben corresponder a cualquiera de las causales de nulidad contempladas en el segundo inciso del artículo 84 del Código Contencioso Administrativo y con la independencia que el mismo estatuto tributario reconoció en el artículo 740 transcrito anteriormente.

En el caso sub lite observa la Sala que la actuación gubernativa ostensiblemente no se supeditó al principio del debido proceso, consagrado en el artículo 29 de la Constitución, el cual se aplica “a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas”, y que garantiza entre otros aspectos, el derecho de defensa (del cual forma parte el principio de la publicidad del acto administrativo) y la igualdad de las partes procesales. En efecto, de una parte, la sanción se fundó en norma expedida con posterioridad a los actos sancionados y de otra, el requerimiento especial previo nunca fue notificado al actor. Este, sin ser abogado adelantó directamente la impugnación en general para que se le determinara su tributo con el cual debía contribuir y en especial para que se le aceptaran sus costos y no se le sancionara por inexactitud, es decir, con expresión concreta de los motivos en que consideró radicada la causa del aumento de su impuesto, aunque sin el tecnicismo propio de los profesionales del derecho, como vino ha hacerlo posteriormente ante la jurisdicción su abogado, quien demandó la nulidad por violación de las normas procedimentales y la aplicación de normas no preexistentes sino posteriores a la actuación del particular.

No está de acuerdo la Sala con que de tal situación se llegue a restringir el derecho de acción del contribuyente y recortar o condicionar las causales previstas en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo permitiendo que actos dictados con evidente transgresión de los procedimientos y con violación del derecho de defensa, puedan quedar sin examen jurisdiccional, con lo cual se sacrifica la finalidad de los procedimientos que, como bien sabido es, radica en la efectividad de los derechos reconocidos por la ley sustancial y además se ignora la prevalencia del derecho sustancial consagrado en la nueva Constitución (art. 228), máxime cuando como en el caso que se atiende, ante el juez administrativo se demostró la violación ostensible del debido proceso, como quedó relatado.

Por tanto, no se accederá a revocar, como lo solicita el apelante, el fallo del ad quo, que como antes se dijo, solamente fue impugnado porque negó prosperidad a la excepción de ausencia de agotamiento de la vía gubernativa».

(Sentencia de mayo 6 de 1994. Expediente 5299. Consejero Ponente: Dr. Jaime Abella Zárate).

ACLARACION DE VOTO

Aunque comparto la decisión que antecede, debo aclarar mi voto en relación con el aparte de la misma en el cual se afirma que:

“...Así que el agotamiento de la vía gubernativa se relaciona con la interposición de los recursos que consagra la ley y no con los hechos o motivos alegados como fundamento de los mismos, no obstante que tanto el Código Contencioso Administrativo en su artículo 52 y el estatuto tributario en el artículo 722 obligan al recurrente a presentar “la expresión concreta de los motivos de inconformidad””.

Siguiendo la tesis adoptada por la Sala Ple-na de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia del 6 de agosto de 1991(*), a mi juicio, no es posible afirmar que el agotamiento de la vía gubernativa se refiera solamente a la interposición de los recursos, toda vez que lo que precisamente busca el artículo 52 del Código Contencioso Administrativo al exigir el previo agotamiento de la vía gubernativa y disponer que se deben precisar los motivos de la inconformidad, es que ante los jueces no se inicien conflictos no planteados previamente a la administración y por ello la identidad debe darse entre el asunto que fue objeto de revisión y análisis por los funcionarios administrativos y el que finalmente se somete a juzgamiento en la jurisdicción; es decir, en lo solicitado y no en los argumentos para hacer la petición.

Dijo también la Sala Plena en la citada providencia:

“No quiere ello decir, que sea imposible exponer ante la jurisdicción argumentos nuevos para defender la misma pretensión, siempre que por este medio no se cambie la petición que se hizo por vía gubernativa”.

Por otra parte, el tema del agotamiento de la vía gubernativa, como requisito previo para acudir ante la jurisdicción contencioso administrativa, estaba previsto en la Ley 167 de 1941 y continuó consagrado en el Decreto 01 de 1984 y por ello a mi juicio, la modificación que esta última norma consagró en relación con la supresión del juicio especial de impuestos y con la desaparición del mundo jurídico de las restricciones en materia probatoria que en dicho juicio existían no se refieren a la exigencia del previo agotamiento de la vía gubernativa, toda vez que tal como ya se anotó lo que se busca con dicha exigencia es la identidad entre lo solicitado ante la administración y lo sometido a la jurisdicción, independientemente de si el juicio es de revisión como lo era antes de 1984, o si es un juicio de nulidad y restablecimiento del derecho.

Por todo lo anterior, aunque comparto la decisión mayoritaria de la Sala en el caso de autos, toda vez que hay identidad entre lo solicitado ante la administración, aunque no muy bien fundamentado, y lo planteado ante la jurisdicción ya mediante apoderado, considero que el anterior es el verdadero alcance del requisito del previo agotamiento de la vía gubernativa y su razón de ser.

Consuelo Sarria Olcos. 

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