SENTENCIA 530 DE SEPTIEMBRE 11 DE 1991

 

Sentencia 530 de septiembre 11 de 1991 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

NEGACIONES INDEFINIDAS

INVERSIÓN DE LA CARGA PROBATORIA

EXTRACTOS: «De los antecedentes que han quedado consignados en esta providencia resulta claro que el demandante, en ejercicio de la acción pública electoral, pretende la declaratoria de nulidad del acto por medio del cual la comisión escrutadora municipal de La Calera declaró elegido alcalde para el período 1990 a 1992 al ciudadano Antonio Abuchaibe Manrique, quien obtuvo 2.794 votos de un total de 5.476 votos depositados durane la jornada electoral que tuvo lugar el 11 de marzo de 1990.

Con tal objeto el demandante afirma que el mencionado ciudadano no reúne para ser alcalde las calidades indicadas en el artículo 2º de la Ley 49 de 1987 porque no nació en el municipio de La Calera, ni fue vecino del mismo durante el año inmediatamente anterior a la fecha de su inscripción como candidato, ni lo fue durante un período mínimo de tres años en cualquier época.

En la sentencia objeto del recurso el a-quo partió de la base de que correspondía al demandado aportar la prueba necesaria para demostrar esas calidades, porque la demanda propone “... tres negaciones indefinidas ...''''. Al respecto expresó: “Como la parte actora afirma que el alcalde cuya elección se demanda, no se encuentra dentro de ninguna de las anteriores situaciones (las indicadas en el artículo 2º de la Ley 49 de 1987), quiere decir que el debate se centra en tres negaciones indefinidas, acerca de las cuales la carga probatoria corresponde al opositor tal como la jurisprudencia lo ha deducidó''. Para ello se apoya en la jurisprudencia contenida en providencia proferida por la antigua Sala Electoral del Consejo de Estado el 26 de mayo de 1987, en el expediente No E-032, sobre ponencia elaborada por el consejero doctor Simón Rodríguez Rodríguez, que transcribe.

Como el apoderado del demandado en su alegato de conclusión afirma que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en error al considerar que “... el fenómeno de la inversión de la carga de la prueba en el caso de las negaciones o afirmaciones indefinidas, ...'''' se daba respecto de los cargos contenidos en la demanda que dio origen a este proceso, porque esa tesis de la inversión de la carga de la prueba “es de doctriná'' y, por consiguiente, no puede aplicarse para desvirtuar “... la presunción de legalidad, que es propia del derecho público, es precepto constitucional y legal o regla general de derechó'' conforme a los artículos 192 de la Constitución vigente al momento de la presentación de la demanda y 111, 179 y 180 de la Ley 4a de 1913, 64 del Código Contencioso Administrativo y 12 de la Ley 153 de 1887. La Sala se ocupará inicialmente de ese tema.

Ciertamente, conforme al artículo 177 del Código de Procedimiento Civil, que se refiere a la carga de la prueba y se aplica a los procesos que tramita la jurisdicción contencioso administrativa por así disponerlo expresamente el artículo 168 del Código Contencioso Administrativo,

``... incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen. Los hechos notorios y las afirmaciones o negaciones indefinidas no requieren pruebá''.

Con vista en el contenido del artículo 177 del Código de Procedimiento Civil que acaba de transcribirse, puede afirmarse que al principio general de que corresponde a las partes probar los hechos por ellas alegados se han consagrado dos excepciones en cuanto a los hechos notorios y a las afirmaciones o negaciones indefinidas que “no requieren pruebá''. La regulación contenida en esta norma desvirtúa lo afirmado por el señor apoderado del recurrente en el sentido de que “... el fenómeno de la inversión de la carga de la prueba en el caso de las afirmaciones o negaciones indefinidas es de doctrina ...''''. Lo cierto es que la regulación tiene origen legal porque está contenida en un decreto --el 2282 de 7 de octubre de 1989-- expedido por el Presidente de la República en uso de las facultades extraordinarias que le otorgó el Congreso de Colombia en la Ley 30 de 1987, decreto que, por consiguiente, tiene rango de ley.

Tampoco tiene razón el señor apoderado del recurrente cuando afirma que la presunción de legalidad que ampara “... el acto administrativo de elección ...'''' está consagrado en la Constitución Nacional porque, como él mismo lo manifiesta, el artículo 192 de la Constitución --hoy derogada-- se refiere únicament a las ordenanzas y a los acuerdos, y está bien que así sea porque no se entendería cómo la “legislación proveniente de las asambleas departamentales y de los concejos municipales'''' no obligará de la misma manera que la ley debe se obligatoria a nivel nacional mientras no sea declarada inexequible, derogada, etc., etc.

Y los artículos 111, 179 y 180 de la Ley 4a de 1913 se refieren también a la obligatoriedad de las ordenanzas y de los acuerdos “mientras no sean anulados por la autoridad judicial''''. En cambio, el artículo 12 de la Ley 153 de 1887, que cita el recurrente, se refiere a la obligatoriedad de “Las órdenes y demás actos ejecutivos del Gobierno expedidos en el ejercicio de la potestad reglamentaria ... mientras no sean contrarios a la Constitución, a las leyes ni a la doctrina legal más probablé''. Y el artículo 64 del Código Contencioso Administrativo se refiere tan solo a la suficiencia de los actos “... que queden en firme al concluir el procedimiento administrativo ... para que la administración pueda ejecutar de inmediato los actos necesarios para su cumplimiento ...''''.

Pero pretender que del contenido del canon constitucional y de las disposiciones legales se deriva la imposibilidad de darle aplicación al artículo 177 del Código de Procedimiento Civil en los procesos a cargo de la jurisdicción contencioso administrativa, es ir más allá de la preceptiva contenida en esas normas, porque la presunción de legalidad que ampara el acto administrativo mientras no sea declarado nulo por autoridad judicial no significa que para obtener tal declaratoria no puedan aplicarse los medios de prueba conforme a las reglas de procedimiento, en este caso las contenidas en la Sección Tercera, del Título XIII, Capítulo I del Código de Procedimiento Civil, aplicables precisamente al proceso electoral por remisión expresa que en su artículo 186 hace el Código Contencioso Administrativo. Si así no fuera no habría manera de probar la ilegalidad de un acto administrativo. La presunción de legalidad no depende de quien aporte la prueba sino del contenido de la misma, porque será con base en ella que el juez administrativo decidirá sobre la validez del acto. Es cierto que la presunción de legalidad, como lo afirma el apoderado del demandado, es noción propia del derecho público, pero no es menos cierto que las disposiciones en materia probatoria aplicables al proceso Contencioso Administrativo son las contenidas en el Código de Procedimiento Civil, y hasta tanto no se consagre normatividad expresa sobre la materia en el Código Contencioso Administrativo, el artículo 177 del Código de Procedimiento Civil debe aplicarse en el trámite de tales procesos, que es lo que hizo el a-quo en este proceso del que hoy conoce la Sala por virtud del recurso de apelación propuesto contra la sentencia de primera instancia.

Estando claro que “... el fenómeno de la inversión de la carga de la prueba ...'''' tiene fundamento en la ley y no en la doctrina, y que su aplicación no entraña el desconocimiento de la presunción de legalidad del acto administrativo demandado, procede estudiar si en el sub-lite se da o no el caso de la negación indefinida. Sobre este tópico expresó el Consejo de Estado - Sala Electoral - Expediente E-032, en sentencia de mayo 26 de 1987, lo siguiente:

``Para la Sala la afirmación de que el demandado no reúne la exigencia de la práctica de su profesión de médico por el lapso de 5 años mínimo, constituye una negación indefinida y por lo tanto el fardo de la prueba corre a cargo del demandado.

Como lo tiene definido la jurisprudencia y convenido la doctrina, no es la circunstancia afirmativa o negativa de las proposiciones lo que determina que como excepción a los principios generales se invierta la carga de la prueba, sino el carácter de indefinido de los hechos, entendiéndose por ellos los que han podido ocurrir en numerosos lugares o en un largo espacio de tiempo o en ambas cosas simultáneamente, lo que de suyo no permite o dificulta grandemente el suministro de la prueba. Ello descarta la presencia de cualquier circunstancia que a su vez entraña una afirmación opuesta, indirecta o implícitamenté''.

Con anterioridad la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia de octubre 26 de 1977, Expediente 317, sobre ponencia del consejero doctor Bernardo Ortiz Amaya, había sostenido:

``... en defecto de las partes, no obstante que, según el artículo 177 del Código de Procedimiento Civil en armonía con el artículo 282 del CCA les incumbe probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen el juez puede y debe decretar oficiosamente la práctica de pruebas si “las considera útiles para la verificación de los hechos relacionados con las alegaciones de las partes'''' (artículos 179 del Código de Procedimiento Civil y 282 del CCA): si el procedimiento civil permite decretar pruebas oficiosamente, a fortiori ello es posible en los juicios, como los electorales, adelantados mediante acción de nulidad, en los cuales su finalidad consiste en hacer prevalecer el orden público. En esta forma se pueden comprobar hechos que si para el actor son afirmaciones o negaciones indefinidas, de todos modos son verificables por activa o por pasiva, teniendo en cuenta que, según el artículo 175 del Código de Procedimiento Civil, sirven como pruebas, además de las que se pueden considerar como corrientes “cualesquiera otros medios que sean útiles para la formación del convencimiento del juez''''. En este orden de ideas, si se pide la nulidad de un acto de elección de un senador, principal o suplente, con fundamento en que no reúne los requisitos prescritos por el artículo 94 de la Constitución, en relación para los hechos que para el actor constituyen negativas indefinidas, bien puede el juez solicitar al elegido, háyase o no constituido como parte en el juicio, en un plazo prudencial allegue las pruebas que demuestren lo contrario, del mismo modo que frecuentemente solicita a la administración numerosas probanzas con el fin de establecer la verdad procesal. Si la persona a quien se solicita las pruebas, no obstante ser la única que está en posibilidad de suministrarlas, no las aduce, el juez debe evaluar el alcance probatorio de su omisión y, en consecuencia, decidir lo que fuere pertinenté''.

Los hechos de la demanda que interesan al tema, es decir, los que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca entendió circunscribían el debate a tres negaciones indefinidas, acerca de las cuales la carga probatoria corresponde al opositor, son del siguiente tenor:

``4. El señor Antonio Abuchaibe Manrique nació el día 29 de junio de 1944 en la población de Valledupar, Cesar.

5. El señor Antonio Abuchaibe Manrique vive en la vereda El Verjón Bajo, jurisdicción de la Alcaldía Menor de Chapinero, Bogotá, D. E.

6. El señor Antonio Abuchaibe Manrique no fue vecino de La Calera, Cundinamarca, durante el año anterior a su inscripción como candidato, el 3 de febrero de 1990.

7. El señor Antonio Abuchaibe Manrique nunca ha sido vecino de La Calera, Cundinamarca, durante tres años consecutivos.

8. El señor Antonio Abuchaibe Manrique no reúne las calidades necesarias para ser Alcalde Especial de La Calera, Cundinamarcá''.

Respecto del primero de ellos el opositor al contestar la demanda manifestó: “Al hecho 4o, es ciertó''. Y posteriormente acompañó partida eclesiástica de bautismo en la cual consta que fue bautizado en Bogotá en la parroquia de Las Nieves, el 24 de mayo de 1947.

Al hecho 5º en la contestación de la demanda se dijo: “... es cierto en cuanto a que el actor vive en la vereda “Verjón Bajó''; que pertenezca a la jurisdicción de Bogotá, D. E. está por demostrar''''.

Nótese que al contestar este hecho se hace referencia a que es “el actor'''' quien vive en la vereda Verjón Bajo, no el demandado.

A los hechos 6º, 7º y 8º el demandado manifestó no ser ciertos.

La Sala encuentra que los cargos 6º y 7o, en el sentido de que el demandado “nó'' fue vecino de La Calera durante el año anterior a su inscripción como candidato el 3 de febrero de 1990 ni “nuncá'' ha sido vecino de dicha localidad durante tres años consecutivos constituyen, a juicio de la Sala, negaciones indefinidas de acuerdo con la citada jurisprudencia del Consejo de Estado, dado que en tales cargos se hace referencia a hechos indefinidos porque pudieron ocurrir en distintos lugares y en largos espacios de tiempo, lo que en la práctica se traduce en la dificultad que se le presenta al demandante par aportar la prueba, dificultad que no tendrá el demandado para demostrar lo contrario si los hechos no son ciertos, ya que se trata de situaciones personales bien conocidas por él, como en este caso, su avecindamiento en cierta época y en determinado lugar. Y esto generalmente ocurre cuando la demanda parte de la base de que el elegido no reúne calidades, porque éstas casi siempre se refieren a situaciones personales desconocidas para el actor o que requerirían indagaciones a nivel regional, como por ejemplo la obtención de certificaciones o constancias sobre la existencia o no de registro civil de nacimiento, etc. En cambio, no se presenta el fenómeno de las negaciones indefinidas cuando, por ejemplo, quien demanda afirma que el demandado fue condenado a pena privativa de la libertad o no nació en determinado lugar, etc., porque la afirmación implica el conocimiento cierto del hecho y consecuentemente la aportación de la prueba.

Lo afirmado lleva a la Sala a concluir que en el caso de los cargos 6º y 7º de la demanda, no correspondía conforme al contenido del artículo 177 del Código de Procedimiento Civil probar al actor, por lo que la carga de la prueba se desplazó necesariamente a la parte demandada que, dicho sea de paso, así lo entendió como se desprende de las pruebas que pidió al contestar la demanda y a las cuales se referirá la Sala más adelante.

Corolario de lo anterior es que el a-quo no se equivocó cuando entendió el fenómeno de la inversión de la carga de la prueba por contener la demanda cargos que constituyen negaciones indefinidas, así se hubiera apoyado en la jurisprudencia».

(Sentencia de septiembre 11 de 1991. Expediente 0530. Consejero Ponente: Dr. Jorge Penen Deltieure).

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