Sentencia 5303 de julio 6 de 2000 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

PLAZAS DE MERCADO

DIFERENCIA CON LOS CENTROS COMERCIALES DE PROPIEDAD DEL MUNICIPIO

EXTRACTOS: «1. El actor, actuando en nombre propio, acudió a la jurisdicción contenciosa administrativa para que se declarara la nulidad de la Resolución 038 de 26 de enero de 1998, emanada del alcalde de Pasto, por medio de la cual se fijan términos y el valor para la compraventa de unos inmuebles de propiedad del municipio, constituidos por los locales del centro comercial y artesanal Bomboná.

2. Como hechos y omisiones en que sustenta la demanda, menciona que la facultad invocada para la expedición del acto acusado es el Acuerdo 057 de 1997, mediante el cual el concejo municipal de Pasto autorizó al alcalde para vender los referidos inmuebles, pero advierte que dicho acuerdo se refiere a la plaza de mercado Bomboná y en la resolución se le ha cambiado el nombre, pretendiendo modificar con ello su naturaleza jurídica o su régimen de bien de uso público por estar destinado al uso común de los habitantes de la ciudad, por el régimen de bien fiscal. Por lo tanto, la resolución hace referencia a un inmueble ficticio.

(...).

2. El fondo del proceso.

La cuestión litigiosa se centra en la naturaleza jurídica del inmueble materia de la regulación contenida en la resolución acusada, y en la posibilidad de su enajenación, tanto en cuanto sea o no plaza de mercado del municipio, y como tal, si es o no bien de uso público, o, en su lugar, si es o no centro comercial de propiedad del municipio, con carácter de bien fiscal.

Las plazas de mercado se han entendido como una especie de las plazas, previstas como bienes de uso público en los artículos 674 y 1005 del Código Civil, cuando son de propiedad del Estado, en especial de los municipios. De modo que el género es la plaza y la especie es la plaza de mercado, por consiguiente, una y otra están revestidas de las características de los bienes de uso público, a saber: Ser de dominio de una entidad estatal, usualmente, de los municipios, y de uso de todos los habitantes del respectivo territorio. Además, se hallan cobijadas por los atributos propios de tales bienes, como son la inenajenabilidad, inembargabilidad e imprescriptibilidad, recogidos en los artículos 63 de la Carta y 674 del Código Civil.

A su vez, para que una plaza de mercado pueda considerarse como bien de uso público plaza de mercado, debe estar destinada a la realización de actividades de expendio o venta de víveres o productos de primera necesidad, según se puede deducir de los artículos 1º y 2º del Decreto 929 de 11 de mayo de 1943, y la interpretación que de éstos ha hecho la Corte Constitucional, v.g. en sentencia T-238 de 1993, citada en la vista fiscal.

De otro lado, la forma de institucionalización de un bien como de uso público depende de si es natural, como los ríos o las playas, o artificiales, precisamente, como las plazas de mercado, sobre todo cuando ellas se dan en recintos cerrados o edificios. En el evento de los artificiales, que es lo que interesa al caso, se tiene que para que adquieran la categoría de bien de uso público se requiere la afectación al uso público, la cual consiste en la manifestación de voluntad del Estado, a través de la autoridad competente, por medio de la cual se incorpora o destina al uso o goce de la comunidad.

Esta declaración de voluntad puede darse de manera formal, esto es, por medio de un acto jurídico, o de hechos o comportamientos que indiquen de manera inequívoca la decisión de consagrar el bien al uso público, como, por ejemplo, la inauguración de una obra (un puente, una calle, etc.) y darla como abierta al público (1) .

(1) Ver Rodríguez Rodríguez Libardo. “Derecho Administrativo”, editorial Temis, décima edición, 1998, pág. 178, y sentencia T-50 de 1995, magistrado ponente doctor Alejandro Martínez Caballero.

Así las cosas, para que un inmueble pueda ser considerado como plaza de mercado es necesario que reúna los siguientes requisitos o supuestos:

— Que sea del dominio o propiedad del municipio.

— Que exista afectación del mismo al uso público, sea de manera formal o de hecho, y

— Que el uso efectivo y real del bien inmueble sea la distribución o venta de productos de primera necesidad.

Los dos primeros son aspectos formales o jurídicos y el tercero de índole material o sustancial.

En el sub lite, se observa que el inmueble objeto de la resolución acusada es, efectivamente, de propiedad del municipio, en virtud, primero, de compra de derechos o acciones sucesorales sobre un predio de mayor extensión, aunque por error fue registrada como venta del inmueble, adquiridos mediante escritura pública número 222 de 29 de abril de 1920, de la Notaría Segunda de Pasto y, luego, por adjudicación en sucesión de la propiedad, mediante sentencia de mayo de 1997 (ver fls. 230 y 231).

Una parte del predio fue vendida por el municipio a la Federación de Trabajadores de Nariño, por escritura pública 154 de 23 de abril de 1940, y en la parte restante fue construido por la administración el edificio que en su fachada tiene el nombre de Plaza Bomboná.

Sin embargo, según las probanzas (fotografías visibles a folios 335 a 338 e informe técnico para su reconstrucción, de 15 de febrero de 1980, folios 447 a 455, entre otras piezas), la actividad que se ha venido realizando en el interior del mismo es la de comercialización de artículos industriales y artesanales, propia de los centros comerciales.

Según el informe arquitectónico atrás aludido, la venta de víveres o productos de primera necesidad, en la época se efectuaba en un lote adyacente a la plaza, costado occidental (fl. 447).

A lo anterior se agrega que el tratamiento más frecuente en los actos administrativos relacionados con el inmueble es el de centro comercial, a pesar de que en algunos se le identifica indistintamente como Plaza Bomboná, Mercado de Bomboná, Plaza de Mercado Bomboná (D. 154/83, mediante el cual se reabrió al servicio del público) y como centro comercial, unas veces y artesanal, otras, Bomboná. El uso del nombre de plaza es claro que obedece a que es el nombre de la construcción, y a que al lado de la misma existía u operaba en realidad una plaza de mercado, propiamente dicho.

De suerte que todo indica que en el mismo predio hay una construcción que ha operado como centro comercial o artesanal y un área descubierta donde operó una plaza de mercado.

Si se toma el conjunto del predio, el actor tendría razón en cuanto afirma que hay identidad del inmueble en donde funcionó la plaza de mercado propiamente y el centro comercial.

Pero vistas en detalle las áreas donde se realizan las actividades económicas en mención, es evidente que la del centro comercial que tiene el nombre de Plaza Bomboná es distinta a la que se usó para el expendio de víveres (ver plano visible a folio 449). La primera es un recinto cerrado, dividido en locales comerciales, y la segunda es un terreno abierto.

Dentro de los actos relativos al centro comercial, resultan relevantes los siguientes:

El Acuerdo 050 de 10 de diciembre de 1995, prorrogado en sus efectos por otros sucesivos, mediante el cual el concejo municipal otorgó facultades al alcalde para enajenar bienes muebles e inmuebles de propiedad del municipio en cuyo artículo cuarto se hace especial mención de los locales denominados Bomboná y San Andresito (fl. 198).

La aprobación de los planos del levantamiento del centro comercial y artesanal Bomboná, el 23 de octubre de 1997 (fl. 242), y del reglamento de propiedad horizontal correspondiente por parte de Planeación Municipal, el 10 de diciembre de 1997(fl. 196).

La protocolización que hizo el alcalde, de las construcciones y mejoras que en el predio de propiedad del municipio de Pasto se habían efectuado, y del reglamento de propiedad horizontal del “centro comercial y artesanal bombona propiedad horizontal”, mediante escritura pública número 6.438, de 12 de diciembre de 1997. En dicha escritura se individualizaron los locales comerciales en que se divide el mencionado centro comercial, a cada uno de los cuales se le abrió el correspondiente folio de matricula inmobiliaria, quedando sujetos así al régimen de propiedad horizontal (fl. 238 a 242).

Así las cosas, es claro que los locales a los cuales se refiere la resolución acusada, la 038 de 1998, para su compraventa, no corresponden o pertenecen a una plaza de mercado en estricto sentido, sino a un centro comercial de propiedad del municipio, sometido al régimen de propiedad horizontal, en consecuencia, se trata de bienes fiscales, que por lo mismo se rigen por las disposiciones aplicables a los bienes de los particulares, por lo cual no se da el supuesto principal en que se sustenta la demanda, luego la resolución acusada no contraviene los artículos 63 de la Constitución Política y 674 del Código Civil, por no tratarse de bienes de uso público. Por consiguiente, la sentencia deberá ser revocada, para, en su lugar, denegar las pretensiones de la demanda».

(Sentencia de julio 6 de 2000. Expediente 5303. Consejero Ponente: Dr. Juan Alberto Polo Figueroa).

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