Sentencia 5312-02 de abril 23 de 2009 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN “A”

Rad. 11001-03-25-000-2002-00258-01(5312-02)

Consejero Ponente:

Dr. Luis Rafael Vergara Quintero

Actor: Federación Nacional de Cafeteros de Colombia

Demandado: Ministerio de Trabajo y Seguridad Social

Bogotá, D.C., veintitrés de abril de dos mil nueve.

EXTRACTOS: «Consideraciones

Mediante la presente acción de nulidad y restablecimiento del derecho se solicita la nulidad de la Resolución 070 del 18 de enero de 2002, proferida por el director territorial de Cundinamarca del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, por la cual, por solicitud de la Asociación Nacional de Oficiales de la Marina Mercante Colombiana, Asommec, se declaró la unidad de empresa entre la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia en calidad de administradora del Fondo Nacional del Café y la Compañía de Inversiones de la Flota Mercante S.A.

Se pide igualmente la nulidad de las resoluciones 889 del 21 de mayo de 2002 y 1212 del 30 de julio del mismo año, mediante las cuales se resolvieron respectivamente los recursos de reposición y apelación, confirmando la decisión.

El argumento central de la demanda, expuesto por el apoderado de la Federación Nacional de Cafeteros en el concepto de violación de las normas invocadas, está dirigido a demostrar que como el Ministro de Trabajo y Seguridad Social, mediante Resolución 02996 del 11 de diciembre de 1998, ya había negado la declaración de unidad de empresa entre la Compañía de Inversiones de la Flota Mercante S.A. y la Federación Nacional de Cafeteros, la decisión posterior del director regional del trabajo de Cundinamarca, totalmente contraria, tácitamente revocó la que había proferido el Ministro del Trabajo.

En su sentir, el proceder de la administración resulta contrario a lo dispuesto por los artículos 69 y 73 del Código Contencioso Administrativo, ya que el Ministro de Trabajo era la única autoridad que podía revocar su propio acto administrativo, y además era necesario el consentimiento expreso de la Federación Nacional de Cafeteros, único beneficiario de la situación particular, concreta y favorable, creada desde 1998 por la mencionada Resolución 02996.

Al margen de lo anterior, asegura que cuando una decisión administrativa ha quedado en firme, no se puede modificar, a no ser que a través de un proceso judicial se declare su nulidad.

La Sala encuentra que efectivamente en el año 1998 (fl. 43 y ss., cdno. 2) se adelantó una actuación administrativa, promovida por el sindicato de trabajadores de la Industria del Transporte Marítimo y Fluvial “Unimar”, tendiente a que se declarara entre la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia y la Compañía de Inversiones de la Flota Mercante S.A., unidad de empresa. Esta solicitud fue negada por el Ministro del Trabajo de la época, mediante Resolución 02996 del 11 de diciembre de 1998 y confirmada mediante Resolución 02525 del 29 de octubre de 1999.

Ahora, dentro del presente proceso, en Sala del 6 de febrero de 2003, la Sección Segunda, Subseción “A”, al momento de resolver la solicitud de suspensión provisional de los actos acusados, acogió el argumento de la demandante, en el sentido de que efectivamente la resolución proferida en 1998 había creado una situación jurídica de carácter particular a la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia y que al no contar con su anuencia para revocar lo ya decidido, se justificaba la medida cautelar de la suspensión provisional, hasta tanto se examinara el asunto con mayor profundidad y de manera definitiva en la sentencia.

Pues bien, corresponde en esta última etapa procesal, analizar con mayor detenimiento la presunta violación del artículo 73 del Código Contencioso Administrativo, cuyo inciso primero, reza:

“Cuando un acto administrativo haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular”.

Obsérvese que la exigencia legal contenida en el anterior inciso, solo se predica del acto administrativo que de una u otra forma cambia la situación jurídica de un sujeto de derechos, bien porque le crea una nueva o bien porque le modifica el estado en que se encontraba con anterioridad a la expedición del acto, como ocurre cuando se reconoce un derecho.

Cuando la actuación administrativa está relacionada únicamente con un sujeto de derechos que solicita de la administración una declaración a su favor, por elemental razón, si el acto administrativo final niega totalmente lo pedido, se está en presencia, sin duda, de un acto que no crea ninguna situación nueva al petente, que no modifica ningún estado anterior y que no reconoce ningún derecho.

De igual forma, si el acto administrativo que pone fin a una actuación administrativa niega totalmente una declaración solicitada por un determinado sujeto de derechos, en donde tal declaración implica una obligación a cargo de un tercer sujeto de derechos, distinto de la administración, tampoco crea ni modifica ninguna situación jurídica, pues el estado anterior de cada uno frente a lo reclamado queda igual.

Se puede concluir entonces, que ni la Resolución 02996 del 11 de diciembre de 1998, ni su acto confirmatorio, crearon ni modificaron la situación jurídica de la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia, ni se pueden considerar como actos propios declarativos de un derecho, por lo que no están sujetos a la condición del artículo 73 del Código Contencioso Administrativo.

La Federación Nacional de Cafeteros alega en su favor el derecho que posee —entendido este como “la acción que se tiene sobre una persona o cosa (1) ”— a que nunca se modifique su situación jurídica frente a la Compañía de Inversiones de la Flota Mercante S.A.

La anterior apreciación es controvertible, fundamentalmente por dos razones:

En primer lugar, la Asociación Nacional de Oficiales de la Marina Mercante Colombiana Asommec, quien promovió la expedición de los actos acusados en este proceso, a pesar de tener un interés legítimo en una eventual declaración de unidad de empresa entre la Federación y la Flota Mercante, no fue parte en la actuación administrativa que finalizó con las resoluciones 02996 del 11 de diciembre de 1998 y 02525 del 29 de octubre de 1999.

La otra razón, está relacionada directamente con los supuestos fácticos o jurídicos que sustenten la solicitud de la declaración de unidad de empresa. Con el correr del tiempo pueden aparecer nuevas circunstancias o distintas causas que ameriten en un caso determinado declarar la unidad de empresa, sin importar que con anterioridad, frente a los mismos sujetos se hubiese llegado a una conclusión diferente.

Bajo estas dos condiciones, se puede afirmar que sin bien los actos administrativos acusados versan igualmente sobre la declaración de unidad de empresa entre la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia en calidad de administradora del Fondo Nacional del Café y la Compañía de Inversiones de la Flota Mercante S.A., corresponden a una actuación administrativa autónoma e independiente de la actuación que culminó con la Resolución 02996 del 11 de diciembre de 1998.

Definido lo anterior, corresponde a la Sala revisar enseguida la legalidad de la actuación administrativa que finalizó con los actos acusados, conforme a las normas que la rigen.

La Federación asegura que si bien le notificaron la decisión mediante la cual se puso fin a la actuación administrativa, nunca fue citada para presentar sus argumentos con respecto a la nueva situación jurídica que a la postre le creó la petición que en interés particular presentó la Asociación Nacional de Oficiales de la Marina Mercante Colombiana Asommec.

Según se desprende del artículo 209 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 3º del Código Contencioso Administrativo, y la Ley 58 de 1982, en todas las actuaciones administrativas las autoridades deben garantizar el principio de contradicción. Por ello, los artículos 14, 15 y 35 de Código Contencioso Administrativo, establecen los mecanismos tendientes a procurar la presencia de todas las personas interesadas y terceros que puedan resultar afectados con las decisiones que se adopten.

Como la solicitud de Asommec, directamente involucraba a la Federación Nacional de Cafeteros, la administración, en este caso el director territorial de Cundinamarca del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, tenía la obligación de citarla mediante correo a la dirección que se conociera o mediante la publicación en un diario de amplia circulación nacional, de conformidad con los artículos 14 y 15 del Código Contencioso Administrativo.

El Ministerio de la Protección Social en la contestación de la demanda, frente a la afirmación de la Federación de que dicha entidad no cumplió con este acto obligatorio de autoridad (la citación), manifestó: “13. Que se pruebe” (fl. 224) y asumió una actitud pasiva, sin realizar ninguna actuación tendiente para allegar el documento que comprobara que la Federación sí fue citada, tal y como lo ordenan los artículos 14 y 15 del Código Contencioso Administrativo.

Así mismo, dentro del acervo probatorio que obra en el proceso no se encuentra ningún documento que certifique que la Federación Nacional de Cafeteros fue citada y tampoco se vislumbra ningún indicio que revele que dicha entidad logró solicitar pruebas o consiguió intervenir o controvertir los elementos probatorios ordenados o practicados antes de que la administración adoptara la decisión.

Es sabido que en el curso de cualquier proceso, es principio universal que quien afirma una cosa es quien está obligado a probarla; sin embargo, ante una presunta omisión de la administración no es el demandante quien tiene la carga de la prueba, sino aquella cuando contesta o excepciona, pues tiene la obligación de probar los hechos en que funda su defensa.

La no vinculación del afectado, al proceso que modificó su situación jurídica, sin duda, no solo desconoce el derecho de defensa y de contradicción sino el derecho al debido proceso consagrado también para el procedimiento administrativo en el artículo 29 de la Constitución Política.

De conformidad con lo expuesto, resulta notoria la infracción de las normas que rigen las actuaciones administrativas, en especial la Ley 58 de 1982 y los artículos 14 y 15 del Código Contencioso Administrativo.

La presunción de legalidad de los actos administrativos queda desvirtuada cuando queda demostrada cualquiera de las causales de nulidad previstas en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, que señala que la acción de nulidad procede cuando los actos administrativos infringen las normas en que deberían fundarse, cuando son expedidos por funcionarios u organismos incompetentes, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profirió.

En consecuencia, en este caso, se impone para la Sala anular los actos acusados, no por su contenido, sino por la comprobación de una actuación ilegal previa a su expedición. Este aspecto conlleva a que, finalmente, el conflicto de intereses planteado por las partes en relación con la declaración de unidad de empresa quede sin definición; situación que, en sentir de la Sala, deja una problemática jurídica trascendental, cuya resolución es imperativa dado el alcance social que esta decisión contiene.

Esta circunstancia, amerita una reflexión frente a los mandatos de la Constitución de 1991, en cuanto estableció un Estado social de derecho, cuyo criterio de interpretación no es la intangibilidad de la ley, sino precisamente, la eficacia y realización de los derechos, principiando por los derechos fundamentales sobre los que descansa la legitimidad misma del Estado.

El papel del juez entonces está orientado a encontrar el equilibrio y la proporcionalidad, no solo entre los derechos fundamentales, sino entre estos, los principios y los valores, para controlar las limitaciones arbitrarias, innecesarias, o desproporcionadas en que pueda incurrir.

Dentro de este contexto, la Sala debe acudir al artículo 170 del Código Contencioso Administrativo, que habilita la posibilidad para que en las sentencias del contencioso administrativo sea posible modular no solo la posición, sino de alguna manera recomponer la actuación administrativa en orden a facilitar el retorno a la armonía de las situaciones jurídicas eventualmente vulneradas con los actos administrativos.

Así las cosas, debe explicarse que la nulidad que se va a decretar en esta sentencia, debe ir acompañada de una orden perentoria a la administración para que un término no mayor a 15 días, contados a partir de la notificación de la misma, proceda a iniciar nuevamente la actuación administrativa tendiente a definir la declaración o no de la unidad de empresa (solicitud elevada por Asommec, rad. 039766, oct. 27/2001), vinculando a todas las personas naturales o jurídicas, en especial a la Federación Nacional de Cafeteros, que puedan resultar afectadas con dicha decisión en sede gubernativa, de conformidad con la Ley 58 de 1982 y los artículos 14 y 15 del Código Contencioso Administrativo.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

FALLA:

DECLÁRASE la nulidad de la Resolución 070 del 18 de enero de 2002, proferida por el director territorial de Cundinamarca del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, por la cual, por solicitud de la Asociación Nacional de Oficiales de la Marina Mercante Colombiana, Asommec, se declaró la unidad de empresa entre la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia en calidad de administradora del Fondo Nacional del Café y la Compañía de Inversiones de la Flota Mercante S.A.

DECLÁRASE la nulidad de las resoluciones 889 del 21 de mayo y 1212 del 30 de julio de 2002, que resolvieron, respectivamente, los recursos de reposición y apelación.

ORDÉNASE al Ministerio de la Protección Social que en un término no mayor a 15 días, contados a partir de la notificación de esta providencia, rehaga la actuación administrativa tendiente a definir la declaración o no de la unidad de empresa (según petición de Asommec, rad. 039766, oct. 27/2001), vinculando a todas las personas naturales o jurídicas, en especial a la Federación Nacional de Cafeteros, que puedan resultar afectadas con dicha decisión, de conformidad con la Ley 58 de 1982 y los artículos 14 y 15 del Código Contencioso Administrativo.

Cópiese, notifíquese publíquese y cúmplase.

Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha».

(1) Diccionario de la Lengua Española.

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