Sentencia 5353 de septiembre 6 de 1999 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejera Ponente:

Olga Inés Navarrete Barrero

Actor: Roberto Hermida Izquierdo

Santafé de Bogotá, D.C., seis de septiembre de mil novecientos noventa y nueve.

EXTRACTOS: «Procede la Sección Primera a dictar sentencia de única instancia para resolver la demanda que ha dado origen al proceso de la referencia, instaurada por el ciudadano Roberto Hermida Izquierdo en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del CCA, con el fin de que se declare la nulidad parcial de los artículos 1º y 2º del Decreto 001 de 2 de enero de 1999, “por el cual se reducen y se aplazan unas apropiaciones en el presupuesto general de la Nación para la vigencia fiscal de 1999”, expedido por el Gobierno Nacional, en cuanto se refieren a la reducción del presupuesto del Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA.

(...).

III. Consideraciones de la Sala

El contenido de las normas demandadas parcialmente, en cuanto reducen el presupuesto del SENA, es como sigue:

“ART. 1º—Redúzcase el presupuesto de rentas y recursos de capital del presupuesto general de la Nación para la vigencia fiscal de 1999 en la suma de un billón ochocientos doce mil setenta y nueve millones quinientos noventa y un mil trescientos dieciséis pesos ($ 1.812.079.591.316) moneda legal, según el siguiente detalle:

(...).

180400 Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA

B- Recursos de capital: 1.709.993.000

C- Contribuciones parafiscales: 130.001.107.000”

ART. 2º—Presupuesto de gastos o ley de apropiaciones. Efectúense las siguientes reducciones al presupuesto general de la Nación para la vigencia fiscal de 1999 en la suma de dos billones cincuenta y dos mil ciento ochenta y un millón quinientos noventa y un mil trescientos dieciséis pesos ($ 2.052.181.591.316) moneda legal, según el siguiente detalle:

(...).

Sección 1804

Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA

Total: 131.711.100.000

A- Funcionamiento: 1.711.100.000

Gastos de personal: 367.000.000

Servicios personales asociados a nómina: 150.000.000

Otros gastos personales - (distribución previo concepto DGPN): 150.000.000

Rentas parafiscales: 150.000.000

“(...).

Por su parte, las normas que se dicen violadas prescriben:

Constitución Política

“ART. 151.—El Congreso expedirá leyes orgánicas a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa. Por medio de ellas se establecerán los reglamentos del Congreso y de cada una de las cámaras, las normas sobre la preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones y el plan general de desarrollo, y las relativas a la asignación de competencias normativas a las entidades territoriales. Las leyes orgánicas requerirán, para su aprobación, la mayoría absoluta de los miembros de una y otra cámara”.

Decreto 111 de 1996 

“ART. 29.—Son contribuciones parafiscales los gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y único grupo social o económico y se utilizan para beneficio del propio sector. El manejo, administración y ejecución de estos recursos se hará exclusivamente en la forma dispuesta en la ley que los crea y se destinarán sólo al objeto previsto en ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes financieros que resulten al cierre del ejercicio contable.

Las contribuciones parafiscales administradas por los órganos que formen parte del presupuesto general de la Nación, se incorporarán al presupuesto solamente para registrar la estimación de su cuantía y en capítulo separado de las rentas fiscales y su recaudo será efectuado por los órganos encargados de su administración”.

El artículo 151 de la Constitución Política señala expresamente las materias que serán reglamentadas por una ley orgánica, leyes que tienen preponderancia constitucional y, por ende, a las mismas debe sujetarse cualquiera otra norma que se expida sobre dichas materias.

Dentro de las materias que deben ser reglamentadas por una ley orgánica, tal y como lo establece el canon constitucional en estudio, se encuentra la relativa a la preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones, que se encuentra contenida en el Decreto 111 de 15 de enero de 1996, “por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el estatuto orgánico del presupuesto”.

El demandante considera que el decreto parcialmente acusado viola los artículos 151 de la Constitución Política y 29 del Decreto 111 de 1996, al haber reducido el presupuesto del SENA, el cual, a su juicio, se encuentra constituido en su integralidad como producto de la imposición parafiscal y, por lo tanto, no susceptible de dicha medida por parte del ejecutivo.

Para dilucidar lo anterior, debe entonces partirse de lo dispuesto en el artículo 29 del Decreto 111 de 1996 que el actor estima violado, según el cual, “...El manejo, administración y ejecución de estos recursos (refiriéndose a las contribuciones parafiscales) se hará exclusivamente en forma (sic) dispuesta en la ley que los crea y se destinarán al objeto previsto en ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes financieros que resulten al cierre del ejercicio contable...” (el paréntesis no es del texto).

La Ley 119 de 9 de febrero de 1994, “por la cual se reestructura el Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, se deroga el Decreto 2149 de 1992 y se dictan otras disposiciones”, constituye el estatuto básico del SENA, cuya naturaleza, de acuerdo con el artículo 1º, es la de un establecimiento público del orden nacional, con personería jurídica, patrimonio propio e independiente, y autonomía administrativa, adscrito al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.

Los artículos 6º y 7º de la Ley 119 de 1994 establecen que la dirección y administración del SENA estarán a cargo del director general y del consejo directivo nacional, conformado por los ministros de Trabajo y Seguridad Social, de Desarrollo Económico y de Educación Nacional; por un representante de la Conferencia Episcopal; por un representante de la Asociación Nacional de Industriales, ANDI; por un representante de la Federación Nacional de Comerciantes, Fenalco; por un representante de la Sociedad de Agricultores de Colombia, SAC; por un representante de la Asociación Colombiana Popular de Industriales, Acopi; por dos representantes de las confederaciones de trabajadores; y por un representante de las organizaciones campesinas.

Por su parte, el artículo 10, numeral 9º, literal e), de la ley en cita, señala como función del consejo directivo nacional autorizar las propuestas del director general sobre el presupuesto anual de la entidad y los acuerdos de gastos.

A su turno, el artículo 30 señala que el patrimonio del SENA está conformado por los bienes que actualmente posee y los que adquiera o reciba a cualquier título; por los ingresos generados en la venta de productos y servicios como resultado de acciones de formación profesional integral y desarrollo tecnológico; por las donaciones y contribuciones de terceros y las asignaciones por ley de bienes y recursos; por los aportes de los empleadores para la inversión en el desarrollo social y técnico de los trabajadores, recaudados por las cajas de compensación familiar o directamente por el SENA, los cuales constituyen las contribuciones parafiscales; y por la sumas provenientes de las sanciones que imponga el Ministerio de Trabajo por violación a las normas laborales, así como las impuestas por el SENA.

De la anterior normatividad se desprende, claramente, que el SENA es un establecimiento público del orden nacional, que su máximo organismo de dirección es el consejo directivo nacional, al cual le corresponde, entre otras funciones, decidir lo relativo al presupuesto anual de la entidad, y que su patrimonio está constituido, entre otros, por las rentas parafiscales.

Ahora bien, el artículo 29 del Decreto 111 de 1996 prescribe que las contribuciones parafiscales administradas por los órganos que formen parte del presupuesto general de la Nación se incorporarán al presupuesto solamente para registrar la estimación de su cuantía y en capítulo separado de las rentas fiscales, lo cual, a juicio de esta corporación, y teniendo también en cuenta, como ya se dijo, que el manejo, administración y ejecución de estos recursos se hará exclusivamente en la forma dispuesta en la ley que los crea, para el caso del SENA, en la Ley 119 de 1994, huelga concluir que el Gobierno Nacional no podía, mediante un decreto como el acusado, reducir el presupuesto de dicha institución, en lo que refiere a las contribuciones parafiscales, pues ello es competencia, se reitera, del consejo directivo nacional, sin que pueda pretender sustentarse dicha reducción, como lo hace la entidad demandada, en los artículos 76 y 77 del Decreto 111 de 1996, cuyo texto es como sigue:

“ART. 76.—En cualquier mes del año fiscal, el Gobierno Nacional, previo concepto del Consejo de Ministros, podrá reducir o aplazar total o parcialmente las apropiaciones presupuestales, en caso de ocurrir uno de los siguientes eventos: que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público estimare que los recaudos del año puedan ser inferiores al total de los gastos y obligaciones contraídas que deban pagarse con cargo a tales recursos; o que no fueren aprobados los nuevos recursos por el Congreso o que los aprobados fueren insuficientes para atender los gastos a que se refiere el artículo 347 de la Constitución Política o que no se perfeccionen los recursos del crédito autorizados; o que la coherencia macroeconómica así lo exija. En tales casos el gobierno podrá prohibir o someter a condiciones especiales la asunción de nuevos compromisos y obligaciones.

ART. 77.—Cuando el gobierno se viere obligado a reducir las apropiaciones presupuestales o aplazar su cumplimiento, señalará, por medio de decreto, las apropiaciones a las que se aplica una u otras medidas. Expedido el decreto se procederá a reformar, si fuere el caso, el programa anual de caja para eliminar los saldos disponibles para compromisos u obligaciones de las apropiaciones reducidas o aplazadas y las autorizaciones que se expidan con cargo a apropiaciones aplazadas no tendrán valor alguno. Salvo que el gobierno lo autorice, no se podrán abrir créditos adicionales con base en el monto de las apropiaciones que se reduzcan o aplacen en este caso”.

Lo anterior, por cuanto al establecer expresamente el artículo 29 del Decreto 111 de 1996 que las contribuciones parafiscales sólo se incluirán en el presupuesto general de la Nación para efectos de registrar la estimación de su cuantía, y que su manejo, administración y ejecución se hará de acuerdo con la ley que las crea, de ello se deduce que, frente a las mismas, no le son aplicables las normas anteriormente transcritas, como sí lo son para los demás recursos que integran, para el caso concreto, el presupuesto del SENA, pues, el pluricitado artículo 29 sólo excluye a las contribuciones parafiscales del tratamiento general dado a los demás recursos.

Sobre el hecho de que las contribuciones parafiscales figuren en el presupuesto nacional, el tratadista Juan Camilo Restrepo, en su obra Hacienda Pública, 4ª edición, página 228, sostuvo:

“...En virtud del principio hacendístico de la universalidad presupuestal nada impide, y por el contrario es conveniente, que las contribuciones parafiscales —al menos como partidas globales—, figuren en el presupuesto nacional. Esto asegura que el presupuesto ofrezca una visión de conjunto de lo que será la gestión financiera tanto del Estado propiamente dicho como de aquellas entidades públicas o privadas a las que la ley les ha otorgado el privilegio de recaudar obligatoriamente entre sus afiliados, o entre una franja determinada de la sociedad, ciertas contribuciones a fin de que sean invertidas de manera exclusiva en actividades que, teniendo externalidades positivas para toda la sociedad (seguridad social, investigación agrícola, formación profesional, por ejemplo), benefician en primera instancia y de manera exclusiva a las mismas franjas sociales que aportan dichas contribuciones.

“Una cosa es que tales partidas aparezcan relacionadas en el presupuesto, lo que es aceptable, y otra bien diferente es que la ejecución de tales partidas se sometan a las normas generales de ejecución presupuestal, lo que sí sería impropio, pues los receptores de las contribuciones parafiscales deben gozar de flexibilidad para ordenar el gasto de conformidad con la ley que les autorizó el recaudo y con sus propios reglamentos internos. Estos recursos, desde luego, deben estar sometidos al control fiscal pues su carácter de parafiscales no les releva su condición de recursos recaudados por el ministerio de una autorización legal con el propósito de financiar total o parcialmente una actividad que el Estado ha juzgado meritoria” (las negrillas son de la Sala).

Finalmente, la Sala considera pertinente transcribir los apartes pertinentes de sendas sentencias expedidas por la Corte Constitucional, respecto de la naturaleza de las contribuciones parafiscales:

1. Sentencia C-40 de 11 de febrero de 1993, Magistrado Ponente: Dr. Ciro Angarita Barón:

“... De las anteriores exposiciones quedan varias cosas claras: en primer lugar que el término “contribución parafiscal” hace relación a un gravamen especial, distinto de los impuestos y tasas. En segundo lugar, que dicho gravamen es fruto de la soberanía fiscal del Estado, que se cobra de manera obligatoria a un grupo, gremio o colectividad, cuyos intereses o necesidades se satisfacen con los recursos recaudados. En tercer lugar, que se puede imponer a favor de entes públicos, semipúblicos o privados que ejerzan actividades de interés general. En cuarto lugar que los recursos parafiscales no entrar a engrosar las arcas del presupuesto nacional. Y por último, que los recursos recaudados pueden ser verificados y administrados tanto por entes públicos como por personas de derecho privado.

“...El artículo 150-2 señala que corresponde al Congreso establecer contribuciones fiscales y excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley. Cuando la Constitución dice “contribuciones fiscales”, se trata de ingresos corrientes del Estado, que son ciertamente recursos fiscales, cuando se refiere a “contribuciones parafiscales”, que se trata de contribuciones propiamente tales que no hacen parte del presupuesto nacional, que cuentan con un régimen jurídico especial y que por lo tanto no pueden entenderse como recursos fiscales del Estado...”. (el resaltado no es del texto).

2. Sentencia C-369 de 14 de agosto de 1996, Magistrado Ponente: Dr. Julio César Ortiz Gutiérrez:

“... Es claro entonces, que la incorporación per sé de las contribuciones parafiscales en la ley anual de presupuesto, no contraría las disposiciones del artículo 359 de la Carta Política, pues, se reitera, ello no implica que se transforme su naturaleza, y mucho menos que a ellas se les aplique el régimen propio de los recursos fiscales; las contribuciones parafiscales tienen origen legal y al ser creadas el legislador las caracteriza de manera precisa, determinando al efecto los elementos que las configuran; así, las normas que las crean y las regulan deben establecer, inequívocamente, el segmento de población que será gravado con ellas, la destinación que se les dará, y el organismo que se encargará de su recaudo y ejecución, siendo de obligatorio acogimiento cada una de estas determinaciones, las cuales no se desvirtúan por el solo hecho de incorporarlas a la ley anual de presupuesto, siempre que así se proceda sólo para efectos de su administración, lo que implica, como expresamente lo ha establecido el legislador a través de la Ley 225 de 1995, que solamente se incluyan con el objeto de registrar la estimación de su cuantía” (el resaltado no es del texto).

De todo lo anteriormente expuesto la Sala concluye que al reducir el Gobierno Nacional en el acto acusado “... el presupuesto de rentas y recursos de capital del presupuesto general de la Nación” las contribuciones parafiscales del SENA, a las cuales no puede aplicar el mismo régimen ordinario de los demás recursos fiscales, pues, su inclusión en el presupuesto nacional sólo obedece al hecho de la estimación de su cuantía, vulneró directamente el artículo 29 del Decreto 111 de 1994 e, indirectamente, el artículo 151 de la Constitución Política. En efecto, esta última establece la sujeción de cualquiera norma que se expida en determinada materia a lo que regule la respectiva ley orgánica, la que se encuentra contenida en el Decreto 111 de 1996, el cual, se reitera, somete la administración de los recursos parafiscales de los establecimientos públicos a lo dispuesto en la ley que los crea, que para el caso del SENA es la Ley 119 de I994, la cual señala que dicha función corresponde al consejo directivo nacional.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. DECLÁRASE la nulidad de los artículos 1º y 2º del Decreto 001 de 1999, expedido por el Gobierno Nacional, únicamente en cuanto ordenó reducir el monto de las contribuciones parafiscales del SENA, tanto en el presupuesto de rentas y recursos de capital, como en el presupuesto de gastos y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal de 1999.

2. Devuélvase la suma depositada para gastos ordinarios del proceso o su remanente.

3. En firme esta providencia archívese el expediente, previas las anotaciones de rigor.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha 6 de septiembre de mil novecientos noventa y nueve».

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