Sentencia 5363 de abril 13 de 2000 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

REVOCACIÓN DlRECTA

CONTROL JUDICIAL DEL ACTO DE REVOCATORIA

EXTRACTOS: «Sobre el fondo del asunto, considera la Sala, debe hacerse, de manera previa algunas precisiones, la noción de la revocatoria directa conduce a que es una modalidad de desaparición de un acto administrativo, mediante la cual la administración decide, de oficio o a petición de parte, eliminar un acto anterior.

Se encuadra dentro del contexto del derecho administrativo como una forma de autocontrol, porque proviene de la misma administración como consecuencia del examen que realiza sobre sus propias decisiones, y que los motivos por los cuales la administración pueda revocar sus actos tienen consagración expresa en la ley, pues no puede dejarse a la voluntad de la administración determinar los motivos para hacerlo ya que ello atentaría gravemente contra la seguridad y estabilidad jurídicas respecto de actos que consagran derechos subjetivos en cabeza de los administrados.

a) Cuando sea manifiesta la oposición del acto administrativo con la Constitución o la ley. Es lógico que, como consecuencia del principio de legalidad que rige la actividad de la administración en el Estado de derecho, cuanto un acto administrativo vulnere una norma superior que ha debido respetar deba ser revocado.

b) Cuando el acto no esté conforme con el interés público o social o atente contra él. El principio de interés público o interés general ha de ser el objetivo que anime siempre la actividad de la administración; por lo tanto los actos que lo lesionen o simplemente no armonicen con él, deben ser revocados.

c) Cuando el acto cause agravio injustificado a una persona, es decir, un perjuicio o una ofensa, una lesión a su patrimonio moral o económico (1) .

(1) Younes Moreno. Diego. Curso Elemental de Derecho Administrativo. Editorial Temis. Bogotá. 1984. Págs. 94 y 95.

Para algunos doctrinantes la administración ejerce “justicia” en dos casos: cuando resuelve los recursos interpuestos en la vía gubernativa y cuando decide, de oficio o a petición de parte, revocar en forma directa una decisión respecto de la cual existe aparente intangibilidad por no haber sido objeto de recursos en la vía gubernativa o por cuanto, cuando decide hacerlo de manera oficiosa, éstos se han resuelto (2) .

(2) Sáchica. Luis Carlos. Revocatoria de los actos administrativos; Protección Jurídica de los administrados. Ediciones Rosaristas. 1980. págs. 84 y 85.

En efecto, una de las formas de autocontrol administrativo respecto de sus propios actos es la denominada revocatoria directa a cargo de la misma administración representada por el funcionario que profirió la decisión o por su superior jerárquico. Esta facultad ha llevado a decir de parte de algunos doctrinantes que la administración, en legislaciones que otorgan tal facultad, ostenta poder de justicia administrativa en la medida de que puede controlar su propia actividad, lo que en ocasiones ha sido visto con recelo, dado que no puede ostentar la imparcialidad que se espera del juez administrativo.

La revocación es una de las formas de extinción de los actos administrativos, que puede ser resumida diciendo que es la extinción de un acto de esa naturaleza dispuesta por la misma administración pública, fundándose para ello tanto en razones de oportunidad e interés público, como en razones de ilegitimidad.

En la doctrina ha existido cierta confusión respecto del sentido y alcance que debe darse a la expresión “revocación” pero en la actualidad puede aceptarse que la revocación está referida a la extinción de un acto administrativo, por las causales ya señaladas, hecha en sede administrativa, mientras que a la extinción de un acto administrativo, hecha en sede judicial por razones de ilegitimidad, se le designa con la denominación de “anulación”.

Para algunos (3) se trata de un recurso extraordinario para la defensa de la constitucionalidad y de la legalidad.

(3) Gustavo Humberto Rodríguez, Derecho Administrativo General.

Además, tiene su justificación en la medida de que la administración pueda tener la oportunidad de ajustarse a los cambios que se suscitan por interés público y para evitar agravios injustificados a alguna persona, solucionables en la esfera administrativa, lo que conlleva a hacer menos gravosa la situación de la administración que si el afectado tuviera que acudir ante el juez en justo reclamo.

De manera que, constituye un remedio jurídico contra la ilegalidad de los actos administrativos y un medio para que la administración se ajuste a los cambios que se producen ya que, de esta manera siempre su actividad será la adecuada al interés general, que es lo que siempre se espera del actuar de la administración.

Es una excepción al principio de legalidad de los actos administrativos, pues encontrándose éstos en firme y, por ende, presumiéndose su legalidad y ostentando caracteres de ejecutividad y de ejecutoriedad, no obsta la actuación de la administración para revocarlos en cualquier momento, ya que no se encuentra consagrado término de caducidad para solicitarla por los interesados, o para decidirla de oficio por la administración, pues ésta sólo pierde competencia para tal decisión cuando se ha proferido auto admisorio de demanda respecto del o de los actos cuya revocatoria se solicita o se pretende de manera oficiosa.

Si bien es cierto, ya se ha hecho mención a las bondades de la institución, no es menos cierto que su aplicación debe tener sus precisas reglas, las que se justifican en la medida de que se pueden afectar derechos otorgados al administrado por el acto cuya revocatoria se decide o se solicita y teniendo en cuenta, además, que no existe, como ya se dijo, término de caducidad para solicitar o para decidir sobre la revocatoria directa distinto de su preclusión cuando se ha demandado el acto administrativo cuya revocatoria se pretende, lo que haría reinante la incertidumbre jurídica respecto de los titulares de derechos.

Dentro de estas reglas cabe citar:

a) Obligatoriedad de solicitar permiso previo, escrito y expreso del titular del derecho, cuando se trate de decidir la revocación de un acto creador de situaciones jurídicas, subjetivas, particulares y concretas en favor de persona o personas determinadas.

b) Taxatividad en la enumeración de las causales descritas, que en nuestro medio se encuentran contenidas en el artículo 69 del CCA y a las que tienen que someterse bien los administrados, cuando solicitan la revocatoria directa de un acto administrativo, bien la administración, cuando decide de oficio o con base en la petición formulada por un interesado.

c) Improcedencia de la petición de revocatoria directa cuando el mismo interesado ha interpuesto los recursos procedentes en la vía gubernativa.

En nuestro medio las razones por las cuales procede la revocatoria directa se encuentran en el artículo 69 del CCA, en cuya enumeración se encuentran causales de índole jurídica (num. 1º) y, causales de orden de conveniencia (nums. 2º y 3º).

Se consagra, sin embargo, el principio de estabilidad de los actos administrativos de contenido particular y concreto cuando crean derechos, es decir cuando son declarativos de derecho, para lo cual la revocatoria directa sólo es posible cuando obre consentimiento previo, expreso y escrito del titular del derecho.

Posibilidad de control jurisdiccional sobre los actos que deciden revocatoria directa.

Se ha discutido si el acto que decide la solicitud de revocatoria directa de otro acto administrativo o adopta de oficio tal determinación es o no demandable ante la jurisdicción contencioso administrativa, pues para algunos del artículo 72 del CCA, al establecer que ni la petición de revocatoria de un acto, ni la decisión que sobre ella recaiga revivirán los términos legales para el ejercicio de las acciones contencioso administrativas, ni darán lugar a la aplicación del silencio administrativo, implica que tal acto no es objeto de control por parte del juez.

Obviamente no puede pretenderse revivir los términos de caducidad de las acciones contenciosas mediante una solicitud de revocatoria directa para demandar tanto el acto inicial como el que resuelve tal solicitud bajo una pretendida “individualización correcta del acto administrativo”, pues como se verá la decisión sobre la solicitud de revocatoria directa es un acto administrativo autónomo cuestionable de manera independiente de aquel a que se refiere y, por ende, acusable bajo causales de nulidad independientes de las que hubieran podido plantearse con respecto de aquel otro.

Pues bien, sentado que el acto que define la revocatoria directa es un acto administrativo autónomo, porque no depende del acto administrativo al que se refiere la revocatoria, de naturaleza “relativamente facultativa”, cuando se trata de causales de conveniencia, y de obligatorio-deber, cuando se trata de causales de ilegalidad, constituye un recurso extraordinario en la medida de que sólo resulta procedente cuando no se han intentado por el interesado los recursos en la vía gubernativa.

Cuando la revocación se ha fundado en razones de mérito u oportunidad no se desdice la legalidad del acto revocado; produce efectos constitutivos para el interesado, ya que lo coloca ante una situación nueva, dándole derecho, incluso, a ser indemnizado por los beneficios de que resulta privado o por los perjuicios que se deriven de la decisión de revocatoria.

Cuando se trata de revocatoria por razones de legitimidad, produce efectos declarativos puesto que las cosas se retrotraen al estado anterior. Se trata de sacar del mundo jurídico un acto calificado de ilegal.

“Si la revocación se ha fundado en razones de mérito, siendo constitutiva, producirá sus efectos ex nunc, o sea, a partir de la fecha de la revocación; en el caso de responder a razones de ilegitimidad, sus efectos se producirán ex tunc, es decir, desde la fecha de emisión del acto que ha sido revocado o en que éste ha comenzado a producir sus resultados” (4) .

(4) Héctor Escola. Obra citada.

De lo anterior se deriva la conclusión que, en relación con el acto que decide sobre la revocatoria directa de otro anterior, puede alegarse en sede judicial el no agotamiento del procedimiento previsto para la revocatoria directa de actos creadores de derechos subjetivos y, además, la misma causa para tal revocatoria que no puede ser otra que una de las citadas en nuestro medio en el artículo 69 del CCA al que se ha hecho referencia.

Las siguientes razones justifican el control en sede judicial respecto de este tipo de actos administrativos:

a) Es un acto autónomo y, como tal, es susceptible de ser cuestionado por cualquiera de los vicios de nulidad que consagra el artículo 84 del CCA, por razones de procedimiento y por razones de fondo respecto de las causales que alegó como motivación para su expedición. Cuando las referidas razones de legalidad hacen relación a la confrontación con la Constitución Política y la ley, naturalmente quien está mejor capacitado para valorar tal análisis es el juez administrativo, pues tal evaluación es su campo.

En cuanto a las razones de mérito, agravio injustificado a una persona, cuando el acto no esté conforme al interés público o atente contra él, igualmente el juez administrativo posee total competencia para el control del acto que decide revocar en forma directa otro anterior, pues de lo contrario quedaría parte de la actuación administrativa sin control judicial lo que podría conllevar a que la administración, so pretexto de haber encontrado razones de mérito de las que trata el artículo 69 en los numerales 2º y 3º, entrara a desconocer derechos otorgados por actos administrativos que deben generar estabilidad por razón de su firmeza en sede administrativa.

Acorde con lo atrás reseñado es competente la jurisdicción contencioso administrativa para conocer de la legalidad del acto por medio del cual se decide la petición de revocatoria directa o se decide ésta de manera oficiosa, tanto por el aspecto procedimental como por los motivos aludidos por la administración para proceder a la revocación.

Dejar sin control jurisdiccional el acto mediante el cual se decreta la revocatoria directa de otro acto administrativo sería posibilitar a la administración la expedición de actos violatorios de normas superiores o de vicios de nulidad para cuando el particular interesado ya hubiese agotado la vía gubernativa».

(Sentencia de abril 13 de 2000. Expediente 5363. Consejera Ponente: Dra. Olga Inés Navarrete Barrero).

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