Sentencia 5417 de septiembre 23 de 1999 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

SOLICITUD DE LICENCIAS DE CONSTRUCCIÓN

NOTIFICACIÓN PERSONAL A LOS VECINOS

EXTRACTOS: «Si bien la accionante sustentó en su demanda la oportunidad de la acción ejercida en las normas generales que sobre “citación de terceros”, “publicidad”, “deber de comunicar”, “adopción de decisiones”, “deber y forma de la notificación personal”, “notificación por edicto”, “publicidad”, “falta o irregularidad de las notificaciones”, etc., consignadas en los artículos 14, 15, 28, 35, 44, 45, 46 y 48 del Código Contencioso Administrativo, tal sustento normativo debe entenderse referido, por la especialidad del asunto a que se contrae la controversia planteada, a las normas contenidas al respecto en la Ley 9ª de 1989, “por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones”, en cuyo artículo 65 se dispone lo siguiente:

“ART. 65.—Los actos administrativos por medio de los cuales se resuelvan las solicitudes de licencias y de patentes serán notificados personalmente a los vecinos en la forma prevista en los artículos 44 y 45 del Decreto-Ley 01 de 1984 (CCA). La parte resolutiva de dichos actos también será publicada en un periódico de amplia circulación en el municipio donde se encuentren ubicados los inmuebles, o en cualquier otro medio de comunicación social, hablado o escrito, por cuenta del interesado. El término de ejecutoria para el interesado y para los terceros empezará a correr al día siguiente al de la publicación, y en el caso de los vecinos, a partir de su notificación”.

En decreto reglamentario de la ley de reforma urbana, el 985 de junio 10 de 1992 “por el cual se dictaron normas para el trámite y la expedición de licencias de urbanización, parcelación y construcción” señala el ámbito del concepto vecinos, así: “para todos los efectos previstos en el artículo 65 de la Ley 9ª de 1989, se entiende por vecinos a los propietarios, poseedores y a los tenedores de todos los inmuebles colindantes, sin distinción alguna”.

En el mismo decreto reglamentario (art. 15) se establece la obligación de notificar el acto que concede o modifica una licencia, no sólo al titular de la misma sino a los vecinos, dentro de los cinco (5) días siguientes a su expedición, conforme a lo previsto en los artículos 44 y 45 del Decreto-Ley 01 de 1984, además de la publicación, para que surta efectos respecto de terceros.

El término de ejecutoria comienza a correr al día siguiente al de su publicación, pero en el caso de los vecinos, desde su notificación.

Tales ordenamientos, por ser de orden nacional, han derogado las reglamentaciones locales sobre la materia.

Al respecto, son de recibo los planteamientos de la Corte Constitucional, que en fallo T-233 de 1996, en lo pertinente dijo:

“Se da la violación del derecho constitucional al debido proceso y al derecho de defensa consagrado en la Constitución Política, ya que en el asunto de la licencia de urbanización presentada por la sociedad Colcar para el proyecto..., no se dio aplicación a lo dispuesto en los artículos 65 de la Ley 9ª de 1989 (Ley de Reforma Urbana) y 14 y 35 del Código Contencioso Administrativo; en caso de citación a los vecinos, cuando se trata de la presentación de solicitudes de licencias urbanísticas”.

En este punto resulta importante analizar por la Sala que, si bien es cierto el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo consagra como eventos, a partir de los cuales se contabiliza el término de caducidad para el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la publicación, notificación o ejecución del acto, en tratándose de actos administrativos como el demandado, es imperativo, para efectos de señalar término desde el cual contabilizar la caducidad de la acción, y tal como lo disponen la Ley 9ª de 1989 y su Decreto Reglamentario 958 de 1992, la fecha en que se haya notificado a los vecinos colindantes y, en su caso, la de la publicación para enterar a los terceros de la decisión administrativa.

En cuanto al evento de la ejecución del acto que contempla, igualmente, el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, tal situación no entera al vecino colindante o al tercero, de todos los elementos y regulaciones urbanísticas que fueron fundamento para la expedición de una licencia de construcción, pues, aspectos como la altura del inmueble que se construye al amparo de tal acto administrativo, sólo se van a conocer a la terminación total de la estructura del mismo; así mismo, puede ocurrir, con respecto a aislamientos laterales o posteriores y su incidencia en la entrada de luz a la edificación vecina, etc., que tan solo al final de la obra se detecte la irregularidad.

De manera que, como en el caso presente, se ha pretendido que por las visitas de los vecinos a la oficina de la administración, se tenga por notificado “por conducta concluyente” la expedición de la licencia de construcción, en primer lugar, dan cuenta los autos, que tales visitas tuvieron como objeto presentar quejas por los daños causados por caídas de escombros de la construcción que se estaba levantando e inconvenientes por la ubicación de un árbol en el predio, sin que se haya probado que en tales oportunidades la administración, como era su deber, enteró en forma personal a tales quejosos del contenido y antecedentes administrativos de la licencia de construcción expedida, para que pudieran ejercitar sus derechos.

En segundo lugar, la Sala precisa que, aun en el supuesto de que la administración hubiera aprovechado tal oportunidad para realizar la notificación personal a los vecinos, con tal actitud no cumplió con la totalidad de la exigencia legal, pues, acorde con lo establecido en el artículo 14 del Código Contencioso Administrativo, la citación a los denominados terceros determinados, en el caso de la Ley 9ª de 1989 vecinos, debe hacerse tan pronto se radique la solicitud de licencia de construcción, para que éstos puedan hacer valer sus derechos haciéndose parte dentro de la actuación administrativa, pues no se autoriza adelantar la misma a espaldas de quienes puedan ser afectados con las resultas de la decisión administrativa.

De todo lo expuesto, concluye la Sala, que habiéndose consagrado de manera expresa en el texto legal y reglamentario citados, la obligación de vincular a la actuación los vecinos y de notificarles personalmente el acto administrativo que concede la licencia de construcción, no resulta ajustado a derecho el tenerlos por enterados “por conducta concluyente” o por la “ejecución del acto administrativo”, pues cuando el legislador quiso que tal notificación fuese personal, tuvo en cuenta que la ejecución del acto, por el adelantamiento de estudios de suelo, excavaciones, levantamiento de estructura, etc., no dan noticia exacta y completa de las normas urbanísticas que condicionan la licencia de construcción ya que, las más de las veces, sólo se conocen a la culminación de la construcción y, ello, por los perjuicios que advierten los vecinos.

En tal orden de ideas, previo un atento, detenido y cuidadoso examen de las piezas procesales que integran el expediente de la referencia, es evidente que a la sociedad actora, como propietaria y vecina colindante del predio respecto del cual se concedió la licencia de construcción objeto de la litis, no le fue notificado dicho acto en los términos establecidos en la ley, con el fin de haberle dado la oportunidad de interponer en su contra los recursos procedentes por la vía gubernativa, por lo cual es indiscutible que la administración le cercenó, contra todo derecho, esa posibilidad, y, conforme a lo previsto en el inciso tercero del artículo 135 del Código Contencioso Administrativo, la actora podía demandar directamente ante esta jurisdicción el correspondiente acto, como en efecto lo hizo.

De otra parte, la Sala pone de presente que si la ley impone a la administración que los actos administrativos que resuelvan sobre las solicitudes de licencias que se le formulen les sean notificados personalmente a los vecinos, entre otros, en la forma prevista en los artículos 44 y 45 del Código Contencioso Administrativo, tanto a ella como al juez administrativo no le es dable hacer caso omiso de sus mandatos, sin incurrir en su claro y absoluto desconocimiento.

Así, pues, en el presente caso no es de recibo el argumento central y definitivo en que se sustenta la providencia apelada, sobre la notificación por “conducta concluyente” del acto acusado por parte de la sociedad actora con base en la prueba testimonial recepcionada en el curso del proceso, pues, además, dichos testimonios, no merecen total confiabilidad y ofrecen serias dudas de credibilidad, ya que fueron rendidos por ex funcionarios que, en su momento, se desempeñaron como titulares de la secretaría de planeación del tantas veces mencionado ente territorial, que fue la dependencia que profirió el acto acusado, quienes, obviamente, defenderán la legalidad de su actuación.

Por todo lo anterior, la Sala tendrá la fecha de presentación de demanda, como la correspondiente al enteramiento personal del acto demandado con todas sus fundamentaciones.

Lo analizado, sin perjuicio de que la Sala también ponga de presente que la falta de publicación de un acto administrativo creador de una situación jurídica general, o la de notificación, personal o por edicto, o la de notificación por publicación a terceros que no hayan intervenido en la actuación, afectados en forma directa e inmediata, cuando se trate de actos individuales, no es causal de nulidad del acto administrativo, ya que no tiene relación con alguno o algunos de los elementos esenciales que condicionan la validez de la decisión.

Lo hasta aquí expresado, conlleva a que en la parte dispositiva de esta providencia se revoque la sentencia apelada, en cuanto en los ordinales primero y segundo de su parte resolutiva el tribunal de origen se declaró inhibido para pronunciarse de fondo sobre el asunto objeto de la litis, y declaró que se había operado el fenómeno jurídico de la caducidad de la acción ejercida.

En consecuencia, la Sala procede a estudiar y definir las acusaciones que se formulan en el libelo demandatorio contra el acto acusado, en los siguientes términos:

En ellas se plantea, en primer término, que con la expedición del acto acusado, se incurrió en violación, entre otras normas, de los artículos 111; 112, numerales 7º y 8º, y 114 del Acuerdo 006 de 7 de septiembre de 1984, “por el cual se adopta el plan de ordenamiento territorial de San Andrés, Isla”, expedido por el Consejo de la Intendencia Especial de San Andrés y Providencia, islas, por cuanto la licencia de construcción se concedió sin que el beneficiario de la misma hubiese acompañado prueba de ser propietario del lote de terreno sobre el cual se solicitó, ni del acto de demarcación oficial expedido por la secretaría de planeación; así como tampoco se formuló solicitud escrita de aprobación de la licencia, elevada por el propietario del lote y el constructor responsable, como lo exigen los numerales 7º y 8º del artículo 112 del citado acuerdo.

Al respecto la Sala considera, inicialmente, que si bien la ley consagra y garantiza el derecho de los vecinos, entre otros, para que sean llamados a intervenir, si lo desean, en la actuación administrativa que se adelante en virtud de una solicitud de licencia de construcción, y para que, si lo estiman pertinente, ejerzan la acción contenciosa administrativa que corresponda, con miras a lograr la declaratoria de nulidad del acto administrativo mediante el cual se concede la licencia de construcción, la violación de las normas que por ellos se alegue en uno u otro caso, sólo pueden ser aquéllas que en forma directa y evidente tengan como fin amparar sus derechos, pues para tal efecto están legitimados, pero en momento alguno las que en nada les afecta, a pesar de los eventuales vicios en que se haya incurrido en el trámite administrativo que se surtió con motivo de la referida solicitud, y que haya culminado con la expedición del respectivo acto administrativo de concesión de la licencia.

Conforme a lo anteriormente expuesto, la Sala estima que las referidas acusaciones no tienen vocación de prosperar, por cuanto si la licencia de construcción se concedió por parte de la administración sin que se hubiese exigido por parte de ella el cumplimiento de los requisitos contemplados en las referidas normas, y que concreta la demandante, ello sólo podría eventualmente alegarse si se probaren como lesionados los derechos cuyo desconocimiento alega la parte actora, es decir, se requiere que tales vicios hayan generado un acto del cual derive perjuicio quien demanda. En este caso los aspectos cuestionados sólo podían ser alegados por el verdadero propietario del predio.

En consecuencia, el cargo no prospera».

(Sentencia de septiembre 23 de 1999. Expediente 5417. Consejera Ponente: Dra. Olga Inés Navarrete Barrero).

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