Sentencia 5504 de marzo 23 de 2000 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

UTILIZACIÓN TEMPORAL DEL ESPACIO PÚBLICO

COBRO DE DERECHOS POR ESTE CONCEPTO

EXTRACTOS: «Busca la parte actora que se acceda a las siguientes

I.1.1. Pretensiones.

Que se declare la nulidad total de los artículos 1º, 2º, 3º, 4º y 7º, así como la nulidad parcial del artículo 6º, del Acuerdo 09 de 4 de abril de 1997, del Concejo de Santafé de Bogotá, D.C., “Por medio del cual se determinan los sistemas y métodos con base en los cuales las juntas administradoras locales podrán establecer el cobro de derechos por concepto de uso del espacio público para la realización de actos culturales deportivos, recreacional o de mercados temporales y se modifica y adiciona el artículo 120 del Acuerdo 18 de 1989 (Código de Policía de Santafé de Bogotá)”, en los apartes resaltados de dichos artículos, cuyos textos son los siguientes:

“ART. 1º—Las juntas administradoras locales expedirán el acuerdo local para el uso del espacio público, previo concepto del Departamento de Planeación Distrital “Taller profesional del espacio público”, en concordancia con lo establecido en el Acuerdo 6 de 1990 y en sus decretos reglamentarios 600, 734, 735, 736 y 737 de 1993.

Las juntas administradoras locales determinarán en este mismo acuerdo los espacios públicos locales que podrán ser utilizados de conformidad con lo establecido en los artículos 12 numeral 6º y 69 numeral 6º, del Decreto-Ley 1421 del 21 de julio de 1993, únicamente para los fines allí previstos.

ART. 2º—El sistema y método de cobro a emplear por las localidades para conceder el derecho al uso del espacio público, será el siguiente: tomando como base el metro cuadrado de espacio público ocupado se cobrará diariamente, por cada metro cuadrado, el equivalente al 8% de un salario mínimo diario legal vigente.

ART. 3º—Los alcaldes locales previa reglamentación de las juntas administradoras locales y en cumplimiento de las leyes, acuerdos respectivos y del artículo primero del presente acuerdo, podrán permitir la utilización del espacio público local tomando en cuenta las medidas que sean necesarias para garantizar la conservación y mantenimiento de los espacios públicos locales y la devolución de los mismos.

ART. 4º—Las regionales del Departamento Administrativo de Planeación Distrital y el Taller profesional del espacio público en coordinación con la Procuraduría de Bienes del Distrito, serán las competentes en cada localidad para elaborar el inventario de espacio de uso público y determinar en cada uno el área disponible. Para tal fin este inventario será elaborado anualmente y remitido a cada una de las alcaldías locales.

ART. 6º—Modifícase el artículo 120 del Acuerdo 18 de 1989, el cual quedará así:

ART. 120.—Ninguna autoridad podrá conceder permiso para encerrar u ocupar porción alguna de vía o espacio público con carácter habitual.

PAR. 1º—Sólo podrán otorgarse permisos temporales para fines culturales, deportivos, recreacionales o de mercados temporales cuyas actividades estén al servicio exclusivo de la comunidad.

Para los efectos previstos en el presente artículo, se entiende por permisos temporales aquellos otorgados por la administración distrital para los fines específicos contemplados en este acuerdo, cuya duración es limitada en el tiempo y, por tanto, carecen de continuidad y permanencia. Así se podrán conceder dichos permisos para un día específico de la semana hasta por cincuenta y dos (52) semanas o por períodos cuyaduración no podrá exceder de dos (2) meses continuos caso en el cual el lugar deberá contar con los servicios públicosnecesarios.

PAR. 2º—Para el otorgamiento de los permisos se cumplirán los siguientes requisitos:

a) Constituir previamente una fianza suficiente para asegurar la adecuación y los posibles daños causados a los bienes de uso público.

b) Compromiso de respetar y no impedir el derecho de recreación y de locomoción tanto activa como pasiva, en la vía pública. El incumplimiento de esta disposición dará lugar a la cancelación irrevocable del permiso respectivo.

ART. 7º—El valor del uso del espacio público será consignado previamente en la tesorería distrital por el usuario respectivo el cual deberá indicar el concepto, el tiempo y la localidad. Para efectos de su destinación se aplicará lo establecido en el artículo 69 numeral 6º del Decreto-Ley 1421”.

(...).

Las normas legales que sirvieron de fundamento a la expedición del acuerdo acusado, esto es, los artículos 12, numeral 6º, y 69, numeral 6º, del Decreto-Ley 1421 de 1993, fueron declaradas inaplicables en el asunto sub examine por el tribunal de instancia, en uso de la excepción de inconstitucionalidad, por considerarlas fundamentalmente contrarias a los artículos 82 y 63 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 1º ibídem, además de violar el numeral 7º del artículo 313 constitucional, en cuanto delegó una facultad indelegable, lo cual está prohibido por el artículo 211 constitucional, amén de que tal delegación versaba sobre una competencia impositiva, contrariando así el artículo 338 de la Constitución.

IV. 2. El fundamento legal del acto acusado.

Dice el numeral 6º del artículo 12 del Decreto 1421 de 1993 lo siguiente:

“ART. 12.—Atribuciones. Corresponde al concejo distrital, de conformidad con la Constitución y la ley: (...).

6. Determinar los sistemas y métodos con base en los cuales las juntas administradoras locales podrán establecer el cobro de derechos por concepto de uso del espacio público para la realización de actos culturales, deportivos, recreacionales o de mercados temporales, de conformidad con lo previsto en este estatuto”.

De otra parte, el numeral 6º del artículo 69 ibídem, en relación con las juntas administradoras locales, reza:

ART. 69.—Atribuciones de las juntas. De conformidad con la Constitución, la ley, los acuerdos del concejo y los decretos del Alcalde Mayor, corresponde a las juntas administradoras: (...).

6. Preservar y hacer respetar el espacio público. En virtud de esta atribución podrán reglamentar su uso para la realización de actos culturales, deportivos, recreacionales o de mercados temporales y ordenar el cobro de derechos por tal concepto, que el respectivo fondo de desarrollo destinará al mejoramiento del espacio público de la localidad, de acuerdo con los parámetros que fije el concejo distrital. (...).

IV. 3. La excepción de inconstitucionalidad en la sentencia recurrida.

Las normas que se acaban de transcribir fueron consideradas inaplicables por el tribunal a quo por razones de inconstitucionalidad, criterio que la Sala no comparte, fundamentada en las siguientes consideraciones:

El Distrito Capital Santafé de Bogotá está sometido, por mandato constitucional, a un régimen jurídico especial, diferente del régimen común que rige para los restantes entes municipales, el cual está recogido en el Decreto-Ley 1421 de 1993. En efecto, el inciso segundo del artículo 322 constitucional prescribe que “Su régimen político, fiscal y administrativo será el que determinen la Constitución, las leyes especiales que para el mismo se dicten y las disposiciones vigentes para los municipios”.

Uno de sus órganos, el Concejo Distrital está constitucionalmente facultado para reglamentar los usos del suelo, de acuerdo con el numeral 7º del artículo 313 constitucional, dentro de cuyo concepto se cuenta el espacio público, que ha sido definido por el artículo 5º de la Ley 9ª de 1989, así:

“Entiéndese por espacio público el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación, a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que trascienden, por tanto, los límites de los intereses individuales de los habitantes.

Así, constituyen espacio público de la ciudad las áreas requeridas para la circulación tanto peatonal como vehicular, las áreas para la recreación pública, activa o pasiva, para la seguridad y tranquilidad ciudadana, las franjas de retiro de las edificaciones sobre las vías, fuentes de agua, parques, plazas, zonas verdes y similares, las necesarias para la instalación y mantenimiento de los servicios públicos básicos, para la instalación y uso de los elementos constitutivos del amoblamiento urbano en todas sus expresiones, para la preservación de las obras de interés público y de los elementos históricos, culturales, religiosos, recreativos y artísticos, para la conservación y preservación del paisaje y los elementos naturales del entorno de la ciudad, los necesarios para la preservación y conservación de las playas marinas y fluviales, los terrenos de bajamar, así como de sus elementos vegetativos, arenas y corales y, en general, por todas las zonas existentes o debidamente proyectadas en las que el interés colectivo sea manifiesto y conveniente y que constituyen por consiguiente zonas para el uso o el disfrute colectivo”.

No comparte la Sala el fundamento de la sentencia recurrida, en cuanto considera que los numerales 6º de los artículos 12 y 69 del Decreto-Ley 1421 de 1993 son incompatibles con el artículo 82 de la Constitución Política, cuyo texto prescribe que “Es deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular. Las entidades públicas participarán en la plusvalía que genere su acción urbanística y regularán la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano en defensa del interés común”, pues el deber de velar por la destinación al uso común de los bienes integrantes del espacio público no impone, de una parte, que dicho uso sea necesariamente gratuito en todas las circunstancias y, de otra parte, que no pueda la autoridad competente reglamentar dicho uso, en cuanto se refiere al acceso de las personas, tal como sucede con el parqueo de automóviles en áreas del espacio público, conocido en la capital de la República como zonas azules, o la utilización de la playa en concesión por los empresarios turísticos, o la concesión de parques como El Salitre de Santafé de Bogotá, o como el cobro de peajes por la utilización de vías públicas.

En el mismo orden de ideas, la destinación al uso común del espacio público puede ser reglamentada por la autoridad en el ejercicio de sus competencias policivas, pues esa reglamentación constituye un mecanismo para la protección de su integridad, de manera que dicho uso común puede, bajo ciertas circunstancias, ser limitado, de acuerdo con la ley y los reglamentos administrativos, sin que ello constituya violación del artículo 82 constitucional. Dicha reglamentación no significa que se le otorgue prevalencia al interés particular sobre el interés colectivo, pues ella busca que se satisfagan de la mejor manera los intereses culturales, artísticos y deportivos de la comunidad, mediante el uso racional de ese espacio público, evitando la ocupación permanente del mismo o la perturbación de su uso.

De otra parte, como lo indica el inciso segundo del artículo 82 constitucional, la idea de la no gratuidad no es extraña a las regulaciones sobre utilización del suelo.

Tampoco considera la Sala que las normas del acuerdo acusado atenten contra el régimen previsto en el artículo 63 constitucional, sobre el carácter de inalienables, imprescriptibles e inembargables de los bienes de uso público, pues con la reglamentación controvertida no se atenta contra ninguno de esos caracteres de dichos bienes.

Estima el tribunal de instancia que, además, se trata de una facultad del Concejo Distrital de carácter constitucional, consagrada por el numeral 7º del artículo 313, que es indelegable, de manera que al hacerlo, viola, además de dicha norma, el artículo 211 del mismo estatuto constitucional. La Sala no comparte ese criterio del tribunal porque el Acuerdo 09 de 4 de abril de 1997 constituye ya una reglamentación dada por el Concejo en la materia y, de otra parte, las juntas administradoras locales sí pueden ser delegatorias de las funciones del Concejo Distrital, de acuerdo con lo previsto en el numeral 5º del artículo 318 constitucional.

En concordancia con esas previsiones constitucionales, los artículos 12 y 69, numerales 6º, del Decreto-Ley 1421 de 1993 le otorgaron al Concejo la facultad de “determinar los sistemas y métodos con base en los cuales las juntas administradoras locales podrán establecer el cobro de derechos por concepto de uso del espacio público para la realización de actos culturales, deportivos recreacionales o de mercados temporales”, que fue lo que hizo a través del acuerdo acusado, y a las JAL, la facultad de preservar y hacer respetar el espacio público, mediante la reglamentación de su uso para fines culturales, recreacionales, deportivos o de mercados temporales, con el cobro de derechos por tal concepto. De manera que es la propia ley la que estructura el uso de las competencias que se cuestionan, otorgándoles al Concejo Distrital y a las JAL facultades en materia de cobro de derechos por el uso del espacio público. No se observa, entonces, cómo se puedan violar las normas sobre delegación de funciones en el asunto que se analiza.

Así mismo, la Sala considera que el cobro de derechos por la utilización temporal del espacio público que puedan hacer las juntas administradoras locales, de acuerdo con el Decreto-Ley 1421 de 1993 y el Acuerdo 09 de 1997, no constituye un tributo, como lo considera la sentencia recurrida, por lo que mal podría violarse el artículo 338 de la Constitución, que se refiere a las contribuciones fiscales y parafiscales.

Finalmente, la Sala no considera necesario referirse, en forma particular, a los cargos de la demanda porque todos ellos giran en torno a la gratuidad, al uso colectivo y a la indelegabilidad de funciones, los cuales constituyen precisamente el fundamento de la sentencia recurrida para declarar inaplicable la base legal de las normas acusadas.

Dadas las anteriores consideraciones, la Sala revocará la sentencia recurrida, como en efecto lo hará en la parte resolutiva de esta providencia y, en consecuencia, denegará las pretensiones de la demanda».

(Sentencia de marzo 23 de 2000. Expediente 5504. Consejero Ponente: Dr. Manuel S. Urueta Ayola).

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