Sentencia 552-2007 de mayo 4 de 2009 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SALA DE CONJUECES

Número interno: 0552-2007

Ref.: 250002325000200405209 02

Conjuez Ponente:

Dr. Luis Fernando Velandia Rodríguez

Actor: Nicolás Pájaro Peñaranda

Autoridades nacionales

Bogotá, D.C., cuatro de mayo de dos mil nueve.

EXTRACTOS: «Considera

El problema jurídico. Consiste en dilucidar si el demandante, en su condición de magistrado de Alta Corte, tiene o no derecho a que se le liquide la prima especial de servicios incluyendo dentro de los ingresos laborales totales anuales de carácter permanente, las cesantías devengadas por los congresistas, teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992 y los artículos 1º y 2º del Decreto 10 de 1993.

Análisis de la Sala. Mediante la Ley 4ª de 1992, se señalaron las normas, objetivos y criterios que debía observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza pública, atendiendo entre otras, razones de justicia y equidad y propendiendo por la nivelación salarial y prestacional en los distintos sectores de la administración pública.

En su artículo 15, dispuso:

“Los magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional, del Consejo de Estado, el Procurador General de la Nación, el Contralor General de la República, el Fiscal General de la Nación, el Defensor del Pueblo y el Registrador Nacional de Estado Civil tendrán una prima especial de servicios, [**sin carácter salarial (1) ], que sumada a los demás ingresos laborales, igualen a los percibidos en su totalidad, por los miembros del Congreso, sin que en ningún caso los supere. El gobierno podrá fijar la misma prima para los ministros del despacho, los generales y almirantes de la fuerza pública”.

En desarrollo de la disposición legal antes transcrita, el Gobierno Nacional expidió el día 7 de enero de 1993 el Decreto 10 “Por el cual se regula la prima especial de servicios”, que textualmente dispuso:

“ART. 1º—La prima especial de servicios de que trata el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, será igual a la diferencia entre los ingresos laborales totales anuales recibidos por los miembros del Congreso y los que devenguen los funcionarios que tienen derecho a ella”.

“ART. 2º—Para establecer la prima especial de servicios prevista en el presente decreto, se entiende que los ingresos laborales totales anuales percibidos por los miembros del Congreso son los de carácter permanente incluyendo la prima de navidad”.

“ART. 3º—Ninguno de los funcionarios a que se refiere el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992 podrá tener una remuneración anual total superior a la de un miembro del Congreso”.

“ART. 4º—La prima a que se refiere este decreto se pagará mensualmente, no tiene carácter salarial y no se tendrá en cuenta para la determinación o haberes de otros funcionarios o empleados de cualquiera de las ramas del poder público, Fuerzas Militares, organismos o entidades del Estado”.

“ART. 5º—El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación, surte efectos fiscales a partir del 1º de enero de 1993 y deroga las disposiciones que le sean contrarias en especial el Decreto 873 de 1992”.

De una lectura desprevenida, tanto de del artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, como de las disposiciones antes transcritas, es fácil deducir que las normas en comento se refirieron a ingresos laborales, de ahí, que no entiende la Sala la posición de la entidad demandada en pretender denegar el derecho con fundamento en que las cesantías son una prestación social y no un factor salarial, por cuanto como lo dice la norma, la prima especial de servicios debe ser igual a la diferencia entre los ingresos laborales totales anuales recibidos por los miembros del Congreso y los que devenguen, para este caso en particular, los magistrados de las altas cortes.

Al referirse, tanto la Ley 4ª de 1992 como el Decreto 10 de 1993 a ingresos laborales totales anuales, dicha expresión engloba todo aquello que en el año percibe en ejercicio de la relación laboral el congresista como tal, sin tener en cuenta si dicha partida es factor de salario o por el contrario corresponde a una prestación social.

En consecuencia, no le es dable al juzgador, distinguir donde la ley no lo hace, siendo claro que dentro de tal concepto deben incluirse tanto los salarios como las prestaciones sociales.

Por este aspecto, no asiste razón a la entidad recurrente.

Ahora bien, los servidores indicados en el Decreto 10 de 1993, entre ellos los magistrados de las altas cortes, tienen derecho a una “prima especial de servicios”, que sumada a los demás ingresos laborales, igualen a los percibidos en su totalidad por los miembros del Congreso.

Surge esencial, en consecuencia, aclarar que tratándose de la prima especial de servicios, regulada en el Decreto 10 de 1993 que desarrolló el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, fue el mismo Legislador quien al expedir las disposiciones contenidas en la Ley 4ª de 1992 equiparó los derechos salariales de los de magistrados de Alta Corte con los congresistas, cosa que hizo en el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, resultando entonces, que los ingresos laborales totales anuales de los magistrados deben ser iguales a los ingresos laborales totales anuales de los congresistas, por cuanto la ley los ubicó en una misma situación de hecho, siendo necesario aclarar en este punto, lo siguiente:

La Ley 4ª de 1992, en su artículo 16, dispuso:

“La remuneración, prestaciones sociales y los demás derechos laborales de los magistrados de la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Superior de la Judicatura y los fiscales del Consejo de Estado serán idénticos”.

La anterior disposición, es innegable, puso en un nivel de igualdad a los magistrados de las altas cortes y los Fiscales del Consejo de Estado, en cuanto a remuneración, prestaciones sociales y demás derechos laborales, como lo expresa la entidad demandada.

Sin embargo, no encuentra la Sala, que de ella se pueda deducir, como lo hizo la dirección ejecutiva de administración judicial, que al ponerlos en tal situación, al mismo tiempo los diferenciara de los congresistas para efectos del señalamiento de la fijación de los ingresos laborales totales anuales.

Lo anterior por cuanto si bien en el artículo 16 se refirió a quienes allí expresamente señala, en el artículo 15 puso en pie de igualdad, en lo pertinente a este caso, a los magistrados de las altas cortes con los congresistas con el fin de que se nivelaran los ingresos de unos y otros y para el efecto se refirió, se repite, a ingresos laborales, que como ya se dijo, es un concepto que comprende tanto los salariales como los prestacionales.

Lo anterior no significa que magistrados y congresistas, como lo entendió el Ministerio Público, tengan identidad de prestaciones, por cuanto estas dependen de la particularidad de la función. Lo esencial es que el monto total anual que por concepto de ingresos laborales permanentes reciben estos funcionarios, sea idéntico.

Se concluye en consecuencia que la suma recibida por los congresistas por concepto de ingresos laborales totales anuales, debe ser la misma que la recibida por los magistrados de las altas cortes y que estos últimos, que es situación diferente, tienen entre sí, iguales remuneración, prestaciones sociales y derechos laborales.

Es decir, que al mismo tiempo en que equipara en sumas totales los ingresos laborales anuales de congresistas y magistrados, identifica en remuneración, prestaciones sociales y derechos laborales a los magistrados de las altas cortes y a los “fiscales del Consejo de Estado” (hoy procuradores delegados).

Retomando, la norma de la Ley 4ª de 1992, ordena igualar el monto de los ingresos laborales recibidos por congresistas y magistrados y el Decreto 10 de 1993, determinó que se entendía como “ingresos laborales totales anuales”, aquellos percibidos por los miembros del Congreso en forma permanente, lo que quiere decir, que examinados los ingresos que año a año perciben los congresistas, deben aparecer indefectiblemente relacionados los mismos para darles ese carácter de permanencia y sin que la inclusión de la prima de navidad dentro de ellos, permita al intérprete determinar que las prestaciones sociales no pueden hacer parte de las sumas a incluir, por cuanto así no lo dispuso la ley.

Descendiendo al caso concreto, en el presente asunto se acreditó que el doctor Nicolás Pájaro Peñaranda se desempeñó como consejero de Estado, entre el día 1º de mayo de 1997 y el día 28 de noviembre de 2004, fecha en la cual se retiró por renuncia aceptada (exp., fls. 100 a 110) tal como lo certifica la secretaria general del Consejo de Estado, lo que significa que en su condición de magistrado del Consejo de Estado, es acreedor de la prima especial de servicios prevista en el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, en la forma regulada por el Decreto 10 de 1993.

Por su parte, la Directora Administrativa de la División de Tesorería de la Dirección ejecutiva de administración judicial (fls. 84 a 87) da cuenta de los ingresos percibidos por el demandante en su condición de magistrado del Consejo de Estado, así:

• Sueldo mensual

• Gastos de representación mensual

• Prima especial de servicios mensual

• Prima de navidad

El jefe de la sección de pagaduría, allegó al proceso la certificación emitida por el jefe de la oficina jurídica del Fondo Previsión Social del Congreso de la República (fls. 89 a 96) donde se señalan los siguientes ingresos mensuales:

• Sueldo básico

• Gastos de representación

• Prima de localización y vivienda

• Prima de salud.

• Prima semestral

Así mismo, a folio 96 del expediente, obra el indicativo en el que se señalan los factores base para la liquidación de las cesantías entre el 20 de julio de 1992 y el año 2005, las cuales se han venido pagando anualmente en las cantidades que allí se señalan.

En relación con los magistrados y concretamente con el actor, aparece a folio 80 la certificación expedida por el jefe de prestaciones sociales de la dirección ejecutiva de administración judicial, según la cual, año a año se le canceló el auxilio de cesantías, en las sumas relacionadas.

En consecuencia, debe entenderse que los ingresos laborales totales anuales percibidos por los congresistas son: el sueldo básico, los gastos de representación, la prima de localización y vivienda, la prima de salud y la prima semestral, a los que se debe agregar el auxilio de cesantía, que como se vio, además de ser un ingreso laboral, por cuanto lo perciben los congresistas como consecuencia de la relación que ostentan con la entidad, es de carácter permanente por cuanto la reciben año tras año.

En las anteriores condiciones no queda duda para la Sala que las cesantías son un ingreso laboral de carácter permanente de los congresistas y que independientemente de su calidad de prestación social deben ser incluidas para la determinación de los ingresos laborales totales anuales percibidos por estos, en cuanto la ley no distinguió.

Al no incluirse las cesantías, por considerar la entidad demandada que la norma no lo permitía, concluye la Sala que se presentó una falsa motivación en los actos acusados, lo que da lugar a su anulación, como efectivamente así lo hizo el tribunal de primera instancia, razón por la cual se confirmará la providencia apelada que accedió a las súplicas de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala de Conjueces, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia de 24 de noviembre de 2006 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio de la cual accedió a las súplicas de la demanda, dentro del proceso promovido por Nicolás Pájaro Peñaranda.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE y ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen. CÚMPLASE.

Discutida y aprobada por la Sala de Conjueces en la sesión de la fecha».

(1) Corte Constitucional – Sentencia C-681 de 2003. El texto en corchete [**] fue declarado inexequible.

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