Sentencia 5527 de agosto 5 de 1994 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

PROGRESIVIDAD DEL SISTEMA TRIBUTARIO

APLICACIÓN DE ESTE PRINCIPIO

Consejera Ponente:

Dra. Consuelo Sarria Olcos

Ref.: Rad. 5527

Santafé de Bogotá, D.C., agosto cinco de mil novecientos noventa y cuatro.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el doctor Luis Guillermo Peña Londoño, el actor, contra la sentencia de 11 de febrero de 1994 del Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante la cual no se accedió a declarar la nulidad del Decreto Nº 900 de 1991, expedido por el Alcalde de Medellín.

Antecedentes

Mediante el Decreto 900 de 1991, el Alcalde de Medellín expidió el “Régimen tarifario del impuesto de industria y comercio”, en uso de sus atribuciones legales, reglamentarias y en especial, “las conferidas por el artículo 4º del Acuerdo Nº 44 de 1991”.

La demanda

El actor consideró vulnerados los artículos 2º y 363 de la Constitución Nacional, porque el decreto demandado no acogió el principio constitucional obligatorio de la “progresividad”, fijando unas tarifas simplemente proporcionales o fijas.

Señaló, con fundamento en doctrina nacional, que el decreto acusado no tuvo en cuenta que el constituyente de 1991 estableció que el sistema tributario debe ser progresivo (a mayor capacidad de pago, mayor tarifa impositiva) y, aplicó indistintamente un mismo porcentaje a los ingresos de todo contribuyente, sin tener en cuenta el tamaño y prosperidad de las empresas.

Advirtió que aunque el principio de la pro-gresividad es de consagración constitucional nueva, no riñe con lo establecido en el artículo 196 del Decreto 1333 de 1986, que previó unos límites mínimos y máximos para la fijación de las tarifas del impuesto de industria y comercio.

El accionante también solicitó la suspensión provisional del decreto demandado y el Tribunal Administrativo de Antioquia no accedió a decretarla, argumentando que la violación del precepto superior no se presenta en forma clara y que las normas como la que se afirma vulnerada deben ser materia de desarrollo por parte del legislador y de precisiones jurisprudenciales.

La oposición

El apoderado del municipio de Medellín se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, argumentando que los principios de equidad, eficiencia y progresividad consagrados en la Constitución, deben tener un desarrollo legislativo y que, la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución no puede predicarse en términos absolutos.

También adujo que debe ser la ley la que en forma expresa y restringida establezca las salvedades y precisiones al principio de la pro-gresividad.

El fallo apelado

El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante la sentencia apelada, negó las pretensiones de la demanda, con fundamento en las siguientes consideraciones:

Luego de realizar algunas precisiones en torno al concepto de impuesto y a los sistemas de fijación del porcentaje del impuesto aplicable a la base gravable, esto es, los sistemas proporcional y progresivo (global o por clases y por partes o grados en cambio), señaló que para poder determinar qué clase de sistema progresivo sirvió como fuente de inspiración para que el constituyente de 1991 incorporara el mencionado principio de “progresividad” en la Constitución, surge la necesidad de un desarrollo legal del artículo 363 de la C.N.

Transcribió apartes de la sentencia de la Corte Constitucional C-015 de 21 de enero de 1993, relativa a la prevalencia del derecho sustancial en conexión con los principios del sistema tributario de equidad, eficiencia y progresividad.

Finalmente indicó el ad quo que el artículo 150-12 de la Constitución determina los límites aplicables al sistema tributario colombiano.

La apelación

El actor interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, y lo sustentó argumentando que los principios constitucionales no necesitan desarrollo legal, debido a que los mismos constituyen los fundamentos, las verdades generales y la síntesis de lo justo y razonable que impera más allá de las normas positivas, siendo por ello incuestionables y de aplicación inmediata.

Manifestó que lo fundamental en el caso de autos es que el impuesto de industria y comercio sea “progresivo”, independientemente de la aplicación de uno u otro sistema de progresividad, lo cual compete a la autonomía municipal, de conformidad con lo establecido en el artículo 287-3 de la Constitución.

Con base en jurisprudencia de la Corte Constitucional, afirmó que los principios generales del derecho y los que la doctrina ha denominado “principios sistemático-positivos”, son de obligatorio cumplimiento.

Finalmente adujo que el decreto demandado (que establece unas tarifas proporcionales) vulnera el artículo 363 de la Constitución, al establecer unas tarifas para el impuesto de industria y comercio sin tener en cuenta la magnitud de la base gravable, ignorando así el “principio de la progresividad”, en virtud del cual se persigue la aplicación de una tarifa superior a la base gravable de los contribuyentes con mayor capacidad de pago.

Alegatos de conclusión

Dentro de esta oportunidad no hubo pronunciamiento de las partes ni del Ministerio Público.

Consideraciones de la Sala

Disponen los artículos 2º y 363 de la Constitución Política:

“ART. 2º—Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.

Las autoridades de la República están constituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares”.

“ART. 363.—El sistema tributario se funda en los principios de equidad, eficiencia y progresividad.

Las leyes tributarias no se aplicarán con retroactividad”.

Entiéndese por sistema tributario el conjunto de normas de carácter positivo impositivo que regula los tributos que permiten al Estado no sólo arbitrar recursos para satisfacer las necesidades que justifican su existencia, sino para utilizar estos tributos como instrumento de política fiscal para lograr un desarrollo económico y social dentro de la vigencia de un orden justo.

De ahí que el artículo 363 de la Constitución Política predique del sistema tributario los principios de equidad, eficiencia y progresividad, atendiendo primordialmente a la capacidad económica del contribuyente, pero sin perder de vista que no sólo es el recaudo mayor o menor lo que interesa al Estado dentro del manejo de una política tributaria.

Lo razonable y equitativo es que la cuantía del tributo se mida por la facultad o capacidad contributiva de las diferentes personas que conforman la sociedad. Siendo obligación de todos y cada uno contribuir en la medida de sus capacidades con las cargas del Estado, de tal manera que quien más tenga, más aporte, pero de manera tal que la carga económica o sacrificio fiscal sea igual para todos los contribuyentes, logrando que se cumpla el principio de eficiencia del sistema tributario como instrumento, que además de lograr una redistribución del ingreso, permita el desarrollo económico y social del país a fin de elevar el nivel de vida de la población.

El mismo principio de progresividad del tributo obliga a que se atiendan las condiciones especiales de los sujetos que deben pagar tales impuestos.

Dichas condiciones sólo pueden predicarse cuando se conoce de manera cierta el sujeto pasivo, evento en el cual es posible, atendido su nivel económico establecer una tarifa progresiva simple o progresiva gradual tal como ocurre en el impuesto sobre la renta, en el impuesto predial (tarifa diferencial de acuerdo a la estratificación social) y en el impuesto aduanero, casos en los cuales la tarifa progresiva atiende a estos factores claramente conocidos, pero no sucede lo mismo en los llamados impuestos indirectos, en que el impuesto se paga generalmente por el consumidor como ocurre con los impuestos sobre las ventas de consumo y timbre, evento en los cuales no es posible establecer, al menos de manera directa, la capacidad económica del sujeto pasivo y por ello no puede pretenderse una tarifa progresiva; por el contrario, partiendo del supuesto de la satisfacción básica que proporcionan los bienes y su utilidad marginal decreciente, es aconsejable la tarifa proporcional y en tal evento quien más consume más paga.

En el caso del impuesto de industria y comercio no puede predicarse una progresividad creciente de la tarifa, en razón de que como antes se anotó, este tipo de imposición busca gravar más a quien más enriquecimiento obtiene, y en este tributo, utilizado esencialmente como medio de arbitrar recursos al fisco municipal, no se atiende al concepto de riqueza sino al concepto de ingresos brutos, provenientes de una actividad (industrial, comercial o de servicios) aunque su ejercicio no genere enriquecimiento o produzca pérdida.

De otra parte el impuesto de industria y comercio es de aquellos que esencialmente se traslada al consumidor y si bien se identifica al responsable del pago, quien lo asume indirectamente es el consumidor del bien vendido o del servicio prestado, quien realmente resulta ser el verdadero contribuyente.

Es entonces a la ley a la que corresponde, atendiendo al principio de progresividad del sistema tributario y atendiendo a los fines de política fiscal perseguidos con la imposición de cada tributo, al carácter de indirecto (impersonal) o directo (real o personal) del tributo, determinar la tarifa utilizable porcentual, proporcional o progresiva (simple o graduada), única o diferencial, buscando que todo el sistema en conjunto (no un tributo o tarifa en particular) sea progresivo en la medida que permita una redistribución del ingreso.

En conclusión, cuando la Constitución predica la progresividad, se refiere a todo el sistema tributario en conjunto y no de una tarifa de un impuesto específico como cree el actor, principio que además debe analizarse dentro del sistema impositivo y no aisladamente para exigir que una tarifa específicamente considerada tenga como característica la progresividad.

Adicionalmente observa la Sala que las tarifas establecidas en el decreto acusado están dentro de los límites fijados por la Ley 14 de 1983 artículo 33 y el Decreto 1333 de 1986, artículo 196, que determinan porcentaje del 2 al 7‰ para la actividad industrial, y del 2 al 10‰ para actividades comerciales y de servicio.

Por lo que no es dable dar prosperidad al cargo de nulidad del Decreto 900 de 1991 expedido por el Alcalde de Medellín.

Por lo tanto la Sala procederá a confirmar la sentencia apelada con fundamento en las anteriores razones.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia apelada.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase.

Magistrados: Guillermo Chahín Lizcano, Presidente de la Sección—Jaime Abella Zárate—Delio Gómez Leyva—Consuelo Sarria Olcos.

Carlos Alberto Flórez Rojas, Secretario.

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