Sentencia 5645 de noviembre 20 de 2003 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A

SUPRESIÓN DE CARGOS

PARA ATENDER FUNCIONES MEDIANTE CONTRATOS DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS

EXTRACTOS: «Observa la Sala que con la supresión de cargos que ocurrió en la E.S.E. Hospital Clarita Santos de Sandoná por decisión de la junta directiva de la entidad que consta en el Acta 1 de 2000, visible a folios 15 y siguientes del expediente, se suprimieron 20 cargos de la planta de personal, entre ellos el cargo de auxiliar de laboratorio clínico código 5225 que ocupaba la demandante. El retiro del servicio se produjo a partir del 1º de febrero de 2000, según lo estipulado en el artículo quinto del mismo acuerdo.

Tal como esta corporación lo ha señalado, cada proceso de supresión de cargos debe analizarse según sus especificidades propias y resulta inadecuado definir de manera general, cuáles son los actos que afectan la situación jurídica individual del empleado porque ello depende de la particularidad propia de cada proceso; entendiendo siempre, que este debe ocurrir, con el orden necesario y pertinente para que no se vean afectados los derechos de contradicción y de defensa del funcionario.

En ese orden de ideas, la decisión de suprimir el cargo es la primera manifestación de voluntad de la administración dentro del proceso y constituye la causa remota para el retiro del servicio. No obstante, el acto de supresión de empleos, por ser un acto general, no tiene el principio, la capacidad para afectar la situación particular y concreta de cada funcionario, a menos que, como ocurre en el caso presente, el acto de supresión indique expresamente el nombre de los funcionarios que por tal virtud se retiran del servicio. En esta eventualidad, y excepcionalmente, el acto general afecta la condición particular del funcionario.

En el presente asunto el acto que determinó la supresión de empleos es el mismo que produce el retiro del servicio y en consecuencia es el único que afecta la situación jurídica de orden laboral del actor.

(...).

De acuerdo con lo anterior el debate judicial debió orientarse a verificar la validez del Acuerdo 1 de 21 de enero de 2000 en relación con las acusaciones que se deducen de la demanda, de desviación del poder del nominador y falsa motivación, consistentes en que la supresión de cargos fue aparente porque las funciones que la actora desempeñaba continuaron siendo ejecutadas con posterioridad a la supresión, por personas vinculadas con entidades contratistas de hospital.

La supresión de cargos es una causal de retiro del servicio prevista para los empleados públicos, indistintamente si son de libre nombramiento y remoción, de período fijo o de carrera administrativa, que encuentra justificación en que el interés particular de los funcionarios está llamado a ceder ante el interés general de mejoramiento del servicio. Por ello, respecto de empleados de carrera administrativa, no se puede aceptar que el derecho a la estabilidad laboral comporte la obligación de la administración de mantener a un funcionario indefinida e incondicionalmente en el empleo.

No obstante, el proceso de supresión de cargos debe ajustarse a las normas legales y en esta medida los actos que lo disponen son objeto del control de legalidad.

Del texto de la demanda se deduce que la censura se orienta con acusaciones de falsa motivación y desviación del poder. Sobre el particular dirá la Sala que no le asiste razón al actor en su argumento.

Respecto de las acusaciones de desvío del poder, se precisa que este vicio se configura cuando se demuestra que el fin del acto no es el estipulado en las normas legales. La supresión de cargos tiene como finalidad estipulada en las normas, el ajuste de las plantas de personal por razones de buen servicio. En este sentido se observa de las pruebas aportadas al expediente, específicamente de los documentos visibles a folios 155 y siguientes del cuaderno uno y de las declaraciones visibles a folios 6, 7, 10 y 11 del cuaderno tres, que la finalidad de los actos de supresión en la entidad demandada consistió en flexibilizar la estructura de costos que, como venía en ejecución, se traduciría en “una diferencia negativa comparando la facturación por cada centro de costos y del costo total de los mismos lo que significa que el hospital Clarita Santos a octubre de 1999 estaba trabajando a pérdida lo que implica su cierre en el futuro inmediato”.

No aparece en el expediente prueba que desvirtúe la ocurrencia de dicha motivación lo que hace imposible declarar la desviación del poder pretendida.

En relación con el cargo de falsa motivación, se precisa que este vicio se configura cuando se acredita que el acto tuvo motivos o causa en circunstancias inexistentes o erróneas. La entidad soporta el retiro del servicio en la supresión del cargo que la demandante ocupaba, de la planta de personal de la entidad. Se observa de las pruebas documentales y de las declaraciones de ambas partes, que la entidad suprimió efectivamente de su estructura interna el cargo de auxiliar de laboratorio clínico código 5225, junto con otros cargos.

Igualmente se advierte de las afirmaciones de la demanda y de las declaraciones de la entidad al contestarla, y visibles a folio 80 del cuaderno principal que el proceso de supresión se tradujo en que “los servicios profesionales, asistenciales, administrativos y generales se prestan a través de personas jurídicas de derecho privado legalmente habilitadas para contratar con el Estado...”

Considera la Sala que este hecho, acreditado en el expediente por el actor, carece de pertinencia para enervar el cargo de falsa motivación, porque no logra desvirtuar que la supresión de empleos, —que fue el hecho que motivó los actos que la retiraron del servicio—, efectivamente ocurrió. En esta medida, suprimidos los empleos la motivación de la insubsistencia se torna en un hecho real.

El empleo entendido como el “conjunto de funciones, deberes y responsabilidades que han de ser atendidos por una persona natural, para satisfacer necesidades permanentes de la administración pública” requiere para su existencia, de unas funciones que asignan por la Constitución, la ley o el reglamento a una persona natural, funciones sin las cuales, por mandato constitucional, dicho empleo no existe:

“Constitución Nacional

ART. 122.—No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente.

Ningún servidor público entrará a ejercer su cargo sin prestar juramento de cumplir y defender la Constitución y desempeñar los deberes que le incumben.

Antes de tomar posesión del cargo, al retirarse del mismo o cuando autoridad competente se lo solicite deberá declarar, bajo juramento, el monto de sus bienes y rentas.

Dicha declaración sólo podrá ser utilizada para los fines y propósitos de la aplicación de las normas del servidor público”.

En esta medida, no puede ocurrir falsa motivación para el retiro del servicio por supresión del empleo, si no se acredita plenamente la continuidad de las funciones que el empleado desarrollaba, asignadas en la ley o en el reglamento de la entidad.

Resulta impertinente(sic) que por fuera de las funciones legales o reglamentarias de la planta que subsiste en la entidad, se contraten servicios con personas naturales o jurídicas, pues dichas funciones al no haberse asignado por el reglamento o por la ley carecen del carácter de empleo público. en el expediente no se acreditó que las funciones cumplidas por las demandantes hubieran continuado en el manual de la entidad lo que hace imposible la anulación del acto por los cargos demandados.

Resulta necesario señalar que las empresas sociales del Estado como su nombre lo indica, desarrollan una modalidad de actividad empresarial del Estado, que para competir con eficiencia frente a otras empresas del sector privado, requieren de agilidad y flexibilidad en el manejo de sus recursos productivos; son entidades del Sistema de Seguridad Social que ofrecen servicios relacionados con la salud de los habitantes del territorio nacional, lo que constituye un servicio público según lo estipula el artículo 49 de la Constitución Nacional.

De acuerdo con el contenido del artículo 365 Constitución Nacional, los servicios públicos “... estarán sometidos al régimen jurídico que fije la ley, podrán ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas o por particulares”.

Por ello de las normas legales que desarrollan el precepto constitucional y de este mismo, puede colegirse que no existe prohibición para que el servicio público de Seguridad Social en Salud, cuando sea prestado por la Nación o por una entidad territorial a través de una empresas social del Estado, pueda ser realizado indirectamente, es decir con mediación de otras entidades. Ello autoriza la celebración y ejecución de contratos de prestación de servicios cuando su finalidad sea obtener eficiencia empresarial.

Bajo esta perspectiva, la supresión de cargos en estudio obedeció a razones del servicio que comportaban la necesidad de contratar servicios con otras entidades, con el fin de reducir costos en la ejecución de su objeto social, como condición necesaria para su subsistencia.

Por ello considera la Sala que no fue desvirtuada la presunción de legalidad que ampara los actos acusados razón por la cual se revocará la sentencia apelada para en su lugar denegar las súplicas de la demanda».

(Sentencia de noviembre 20 de 2003. Expediente 5645-02. Consejero Ponente: Dra. Ana Margarita Olaya Forero).

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