Sentencia 5647 de marzo 5 de 2004 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Rad. 5647 (14543) de 2004

Consejero Ponente:

Dr. Ricardo Hoyos Duque

Actor: Antonio Riascos Sales y otra.

Demandado: Incora.

Ref.: Apelación sentencia indemnizatoria.

Bogotá, D.C., marzo cinco de dos mil cuatro.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

La Sala revocará la sentencia apelada para declarar probada la excepción de cosa juzgada, toda vez que la materia objeto de la presente controversia ya fue decidida mediante sentencia ejecutoriada.

Como se indicó en acápite precedente, el actor formuló la demanda en ejercicio de la acción de reparación directa prevista en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, con el propósito de que se declare la responsabilidad de la entidad demandada por el lucro dejado de percibir como consecuencia del despojo de la tenencia y posesión del inmueble expropiado, por el período que duraron los correspondientes trámites administrativos y judiciales.

1. La expropiación.

Es un mecanismo a través del cual el Estado, en ejercicio de sus facultades y con el objeto de satisfacer el interés público y de cumplir con los fines generales y sociales en favor de la comunidad, adquiere inmuebles de propiedad particular previo el lleno de los requisitos constitucionales y legales.

Para la Corte Constitucional es “una operación de derecho público por la cual el Estado obliga a un particular a cumplir la tradición del dominio privado al dominio público de un bien, en beneficio de la comunidad y mediante una indemnización previa”(1).

Según Marienhoff:

“es un medio ético jurídico mediante el cual hallan armonía el interés público y el interés privado ante los requerimientos del primero. No debiendo el Estado, para satisfacer las exigencias colectivas, apoderarse por sí y ante sí, de la propiedad privada, despojando de esta a su titular, el orden jurídico encontró en el procedimiento expropiatorio el medio idóneo para lograr la satisfacción de los intereses públicos o generales sin lesionar los intereses privados o particulares: la calificación de utilidad pública y la indemnización previa, requisitos o elementos esenciales de la expropiación, satisfacen tal exigencia. A eso, substancialmente tiende la expropiación. Solo así resulta aceptable que los administrados o particulares cedan su propiedad en un Estado de derecho donde los intereses o valores que integran la personalidad humana son debidamente respetados”(2).

Para el precitado autor la expropiación constituye un procedimiento extraordinario y de excepción, al que solo se acude para satisfacer fines de “utilidad pública”, stricto sensu y no debe empleársele cuando la respectiva necesidad o utilidad pública puede satisfacerse, imponiendo otra medida eficaz. Explica que no es un medio de especulación oficial ni de enriquecimiento injusto a costa del expropiado; que es de aplicación restrictiva, pues solo debe recurrirse a ella como última ratio; que las disposiciones de las leyes formales sobre expropiación, solo son válidas en tanto sean razonables, no arbitrarias y no impliquen un ataque o desconocimiento del derecho de propiedad y que está sometida al principio “in dubio pro domino”, según el cual la interpretación de las normas y principios sobre expropiación, debe favorecer al expropiado.

La institución, que fue regulada en el artículo 30 de la Constitución de 1886(3) y en el artículo 58 de la Carta de 1991(4), contiene un elemento esencial, condicionante y garantista, cual es el derecho del expropiado a ser indemnizado previamente y que según la Corte Constitucional persigue compensar “un singular sacrificio de los derechos del afectado, en la medida en que vulnera su voluntad para disponer de parte de su peculio”, puesto que “equilibra los derechos objeto del daño ocasionado: ubi expropiatio ibi indemnitas(5)(6).

2. La indemnización en el proceso de expropiación.

Es una carga que tiene por objeto reparar o compensar los perjuicios ocasionados con la expropiación, que legitima el comportamiento del Estado y lo ajusta al derecho y a la equidad(7), “un presupuesto de legitimidad para el ejercicio de la potestad expropiatoria ... esencial y de validez y no simple condición de eficacia, de tal modo que sin él no hay expropiación sino simple ‘vía de hecho’...”(8).

Al respecto anota Marienhoff:

“Lo mismo que la efectiva existencia de ‘utilidad pública’ calificada por ley, la ‘indemnización’ constituye un requisito de legitimidad del acto expropiatorio.

Una expropiación sin indemnización, o sin adecuada indemnización, no es otra cosa que una confiscación, de ahí su antijuridicidad.

La utilidad pública, o el interés público, no constituyen título para despojar a alguien, ni autorizan a que los habitantes sean privados de lo suyo sin indemnización”(9).

Respecto del contenido de la indemnización, en sentencia del 11 de diciembre de 1964, la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia precisó:

“el concepto de indemnización por expropiación no puede confundirse con el concepto de precio, como prestación de la venta, ... la administración toma la propiedad particular, y como esta medida genera un daño, y no un precio, se satisface mediante una indemnización. Se indemniza el perjuicio en diferentes órdenes de la responsabilidad contractual y extracontractual, y se indemniza al expropiado el daño que para él implica esta forma de expropiación —que opera contra su voluntad— pero en provecho público (...)”.

En el mismo sentido esta Sala explicó que la indemnización “incluye no solo el valor de la edificación, mejoras y predio sino también cualquier otro daño que hubiere sufrido el expropiado o damnificado, como el lucro cesante por arrendamientos dejados de percibir o el valor de las cosechas perdidas si se trataba de un bien cultivado por él mismo, etc., ... no comprende únicamente el valor del inmueble ocupado o expropiado. Como quedó dicho, si el propietario pide y demuestra la ocurrencia de perjuicios diferentes, deberán serle reconocidos en la providencia correspondiente”(10) (negrillas no son del texto original).

En igual sentido, la Corte Constitucional, en la Sentencia C-153 de 1994 citada, señaló que la indemnización “es reparatoria (...), ya que ella debe comprender el daño emergente y el lucro cesante que hayan sido causados al propietario cuyo bien ha sido expropiado. Y en caso de que no haya forma de comprobar el lucro cesante, se puede indemnizar con base en el valor del bien y el interés causado entre la fecha de entrega del mismo y la entrega de la indemnización” (negrilla fuera de texto).

Criterio expuesto también en la Sentencia C-1074 de 2002: “La indemnización no se limita al precio del bien expropiado. Si bien la jurisprudencia reconoce que el particular también sufre daños adicionales a la pérdida patrimonial del inmueble, el cálculo del resarcimiento que deba recibir el particular, no se limita a considerar el valor comercial del bien, sino que puede abarcar los daños y perjuicios sufridos por el afectado por el hecho de la expropiación”(11) (se resalta).

3. La indemnización en la expropiación agraria.

Para la expropiación de predios rurales realizada en desarrollo de los programas adelantados por el Incora, debe adelantarse un proceso judicial el cual busca definir el monto de la indemnización con fundamento en los medios de prueba practicados al efecto, en particular la prueba pericial.

La Ley 135 de 1961 dispuso que el proceso debía surtirse ante el respectivo juez civil del circuito (arts. 59 a 61). Por su parte la Ley 30 de 1988 (art. 25, modificatorio de la L. 135/61, art. 59) radicó la competencia para conocer del proceso en el tribunal administrativo del lugar de la ubicación del inmueble.

4. La indemnización expropiatoria en el caso concreto.

En el caso concreto, el Incora presentó demanda de expropiación ante el Juzgado 1º Civil del Circuito de Neiva, que profirió sentencia favorable el 10 de marzo de 1982 (fl. 148 cdno. 17).

Mientras se adelantaba el correspondiente trámite para establecer el monto de la indemnización ante el referido juez de circuito, se dispuso la remisión del proceso a la jurisdicción contencioso administrativo en aplicación de lo dispuesto en la Ley 30 de 1988 y del Decreto Reglamentario 2107 de 1988 (art. 65), razón por la cual el Tribunal Administrativo del Huila asumió la competencia desde el 12 de diciembre de 1988.

Mediante providencia del 19 de noviembre de 1990, con fundamento en el dictamen pericial practicado al efecto, el Tribunal Administrativo del Huila fijó en $ 104.988.860, “el monto de la indemnización que debe pagar el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria por el predio ‘El Porvenir’” (fl. 122 cdno. 17).

Las partes interpusieron recurso de apelación contra la decisión anterior, que fue resuelto por auto proferido por esta Sala el 20 de septiembre de 1991. En la impugnación, los expropiados cuestionaron el monto de la indemnización y objetaron por error grave el dictamen pericial, entre otras razones, porque no se tuvo en cuenta que “el Incora se encuentra en posesión del inmueble expropiado desde el año de 1978. Ello significa que los propietarios fueron desposeídos del bien y privados de los frutos desde hace más de doce (12) años, sin recibir compensación alguna” (fl. 124 cdno. 17).

En el auto por medio del cual la Sala decidió el recurso de apelación, rechazó la objeción por error grave; consideró que el dictamen pericial que sirvió de fundamento al tribunal para fijar el monto de la indemnización “se ajustó a las exigencias legales que actualmente regulan la expropiación de predios rurales y a los requisitos procedimentales que rigen la prueba pericial...”; a la vez que confirmó el auto apelado “con la aclaración de que el valor histórico de la indemnización es de ... $ 140.977.860” (fl. 172 cdno. 17).

5. La cosa juzgada.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 332 del Código de Procedimiento Civil(12):

“La sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada, siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, y se funde en la misma causa que el anterior, y que entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes.

Se entiende que hay identidad jurídica de partes, cuando las del segundo proceso son sucesores mortis causa de las que figuraron en el primero o causahabientes suyos por acto entre vivos celebrado con posterioridad al registro de la demanda, si se trata de derechos sujetos a registro y al secuestro en los demás casos.

(...)”.

En relación con su fundamento y alcance dijo la Corte Constitucional:

“Comoquiera que el significado primigenio de los principios de non bis in idem y de cosa juzgada consiste en impedir que los hechos o conductas debatidos y resueltos en un determinado proceso judicial vuelvan a ser discutidos por otro funcionario en un juicio posterior, esta corporación ha considerado que la relación que debe existir entre los hechos, el objeto y la causa de esos dos procesos debe ser de identidad. En efecto, la jurisprudencia señala que debe tratarse de motivos idénticos, de juicios idénticos, del mismo hecho, del mismo asunto o de identidad de objeto y causa.

El fenómeno de la cosa juzgada ocurre cuando entre dos procesos judiciales se presenta una serie de identidades procesales que determinan que, en el segundo juicio al juez le resulte vedado pronunciarse sobre aquellas cuestiones sobre las que concurren las anotadas identidades. En Colombia, los criterios que permiten determinar si, en cierto caso, existe cosa juzgada se encuentran establecidos en los distintos códigos de procedimiento. Sin embargo, los principios tutelares —como los ha denominado el Consejo de Estado— de esta institución jurídica son los establecidos en el artículo 332 del Código de Procedimiento Civil, los cuales son aplicables a otros procedimientos y, en especial, al contencioso administrativo. La norma señalada indica que existe cosa juzgada entre dos procesos judiciales y, esta puede ser declarada en el juicio posterior cuando: (1) ambos procesos versan sobre el mismo objeto (eadem res); (2) ambos juicios se fundan en la misma causa (eadem causa petendi); y (3) existe identidad jurídica de partes (eadem conditio personarum) entre ambos procesos. La jurisprudencia colombiana ha estimado que mientras los dos primeros elementos constituyen el límite objetivo de la cosa juzgada y responden, respectivamente, a las preguntas acerca de sobre qué se litiga y por qué se litiga, el último elemento constituye el límite subjetivo de la cosa juzgada.

Conforme a la jurisprudencia y a la doctrina nacionales, el objeto de un proceso se encuentra definido tanto por las declaraciones que, en concreto, se solicitan de la administración de justicia (petitum), como por el pronunciamiento específico del órgano judicial en la parte resolutiva de la respectiva sentencia con respecto al petitum. En relación con la causa petendi o causa de pedir, las mismas fuentes señalan que esta hace referencia a las razones que sustentan las peticiones del demandante ante el juez. Es así como la causa petendi contiene, por una parte, un componente fáctico constituido por una serie de hechos concretos y, de otro lado, un componente jurídico, constituido no solo por las normas jurídicas a las cuales se deben adecuar los hechos planteados sino, también, por el específico proceso argumentativo que sustenta la anotada adecuación. En suma, es posible afirmar que la causa petendi es aquel grupo de hechos jurídicamente calificados de los cuales se busca extraer una concreta consecuencia jurídica”(13).

En relación con los efectos de la cosa juzgada respecto del derecho de acción dijo la Sala:

“El accionar constituye un derecho público, abstracto, cívico, autónomo en cabeza de cualquier persona que desee acudir a la rama jurisdiccional. Derecho que su titular ejerce o pone en movimiento ante un juez competente y mediante una demanda que reúna ciertos requisitos de ley. Pero ese derecho frente a un conflicto de interés determinado y particular, ventilable ante la jurisdicción administrativa mediante las acciones de restablecimiento (CCA, art. 85), reparación directa (86) y contractuales (87), no le permite a una misma parte legitimada ejercitar su derecho sino una sola vez, porque, como es obvio, la acción será una sola y uno solo será el juez del conocimiento así exista competencia a prevención en ciertos casos. Y así existan en un mismo circuito varios jueces de igual categoría y en un tribunal varios magistrados de iguales competencia y jerarquía. En otras palabras, el derecho de acción frente a un litigio particular se agota con su ejercicio, hasta el punto que si desiste de la demanda instaurada, no podrá presentarla de nuevo por la misma vía”(14) (se resalta).

6. El caso concreto.

En el caso concreto la demanda fue presentada en ejercicio de la acción de reparación directa, por las mismas personas a quienes el Incora expropió el predio “El Porvenir”(15), con el objeto de que se dispusiera la indemnización de “los perjuicios causados a la señora Silvia Edith Lozada Monge y al doctor Antonio Riascos Sales, con motivo de la expropiación del predio rural “El Porvenir”, ubicado en el municipio de Palermo (Huila), identificado como se expresa en los hechos de esta demanda, que terminó la entrega material de dicho predio al referido instituto el 23 de noviembre de 1978 y el 2 de diciembre de 1981, dentro de los procesos de expropiación adelantados por el Incora contra los citados, ante los juzgados 1º y 3º Civiles del Circuito de Neiva y la ocupación que desde entonces viene ejerciendo el Incora, sobre dicho predio”(16) (pretensión primera, fl. 73, cdno. ppal.).

Como causa petendi, precisaron los demandantes que el Incora debe pagarles “el valor de los perjuicios materiales (lucro cesante)” que corresponde al valor de los frutos naturales y civiles dejados de percibir “por los lotes de terreno expropiados desde la fecha en que se produjeron las respectivas entregas al Incora, hasta la fecha en que se pague” (objeto)(17) (fl. 78, cdno. ppal.).

Se tiene así que el demandante propone nuevamente el debate sobre el contenido y alcance de la indemnización, definida judicialmente, por la expropiación del inmueble “El Porvenir”, con lo que inició un nuevo proceso entre las mismas partes, que versa sobre el mismo objeto y se funda en la misma causa del proceso expropiatorio que culminó con la providencia del 20 de septiembre de 1991, que hizo tránsito a cosa juzgada material y formal.

Si bien es cierto que el artículo 25 de la Ley 30 de 1988 permitía ejercitar la acción de reparación directa con el objeto de obtener la indemnización de perjuicios “no comprendidos dentro de la liquidación de la suma determinada a favor del expropiado”, como podrían ser los perjuicios morales, tal potestad quedó condicionada a que tales perjuicios fueran distintos a los que conforman la indemnización expropiatoria. Desconoce el demandante que esta norma prevé el ejercicio de la acción de reparación directa para exigir una prestación indemnizatoria adicional “que no corresponda al valor comercial del bien expropiado, a las liquidaciones de perjuicios provenientes de la restitución del inmueble o de la venta forzosa...”.

Y tampoco es dable considerar que el lucro cesante no conforma la indemnización expropiatoria, pues como se explicó en capítulo precedente, esta comprende el daño emergente y el lucro cesante y bajo este entendido habrá de concluirse que esta pretensión fue resuelta por el juez que tuvo a cargo el proceso expropiatorio.

Muestra de lo anterior es que el demandante apeló el auto que fijó el monto de la indemnización, entre otros motivos, para que se incluyera el valor de los frutos dejados de percibir por la expropiación. Petición que le fue negada por esa Sala en el referido auto del 20 de septiembre de 1991.

Con fundamento en todo lo anterior, la Sala revocará la sentencia apelada para declarar probada la excepción de cosa juzgada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

REVÓCASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Huila el 1º de octubre de 1997, en su lugar se dispone.

DECLÁRASE probada la excepción de cosa juzgada.

Cópiese, notifíquese, cúmplase y devuélvase».

(1) Sentencia C-153 de 1994.

(2) Marienhoff, Miguel S. Tratado de derecho administrativo. Buenos Aires, Ed. Abeledo Perrot, 1970, tomo IV, págs. 125 a 130.

(3) Acto Legislativo Nº 1 de 1936, artículo 10.

(4) Su texto original fue modificado por el Acto Legislativo Nº 1 de 1999, mediante la supresión de los dos últimos incisos que permitían la expropiación sin indemnización.

(5) Sentencia C-153 del 24 de marzo de 1994.

(6) Cabe señalar que el sentido de esta providencia fue precisado por la Corte Constitucional en Sentencia C-1074 de 2002 en la que, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 58 de la Constitución de 1991, según el cual la indemnización se fijará “consultando los intereses de la comunidad y del afectado”, advirtió que la indemnización puede ser reparatoria, compensatoria y restitutoria. Y que en todos los eventos no resulta procedente una indemnización integral de los daños causados con la expropiación. Allí se dijo que: “La referencia a los intereses de la comunidad y del particular afectado también resalta un cambio fundamental introducido por el constituyente en 1991: la fijación del valor de la indemnización difícilmente puede hacerse de manera abstracta y general, sin tener en cuenta el contexto de cada caso, sino que requiere la ponderación de los intereses concretos presentes en cada situación, para que el valor de la indemnización corresponda en realidad a lo que es justo. Esta característica puede llevar a que el juez, luego de ponderar los intereses, en cada caso, establezca una indemnización inferior al total de los daños ocasionados por la expropiación, pero sin que pueda, dado que el Acto Legislativo Nº 1 de 1999 excluyó la posibilidad de expropiación sin indemnización, llegar a la conclusión de que no hay lugar a indemnización adecuada, como ya se dijo” (resalta la Sala).

(7) Sentencia proferida el 16 de julio de 1998, expediente 12868.

(8) Eduardo García de Enterría y Tomás - Ramón Fernández. Curso de derecho administrativo. Madrid, Ed. Civitas, 1982. Segunda edición, págs. 252-253.

(9) Ob. cit., págs. 233 y 234.

(10) Sentencia proferida el 10 de mayo de 2001, expediente 11783, en la que se analizó un problema jurídico similar al planteado en el caso concreto.

(11) Como se precisó precedentemente, si bien la Corte Constitucional reconoce que la indemnización comporta el daño emergente y el lucro cesante, asume una nueva postura respecto de la función de la indemnización expropiatoria: “La Corte constata que el artículo 58 superior no exige que quien sea expropiado reciba además de la indemnización por el daño emergente y el lucro cesante, también el pago de todos los costos adicionales que sean necesarios para adquirir un bien de las mismas características al expropiado y restituir al particular a condiciones similares a las que tenía antes de la expropiación. La indemnización en caso de expropiación no debe cumplir siempre una función restitutiva y, por eso, no tiene que ser integral”.

(12) Aplicable por remisión expresa del artículo 267 del Código Contencioso Administrativo.

(13) Sentencia T-048 del 1º de febrero de 1999.

(14) Sentencia proferida el 15 de marzo de 1991, expediente 6122.

(15) Identidad de partes.

(16) Identidad de objeto.

(17) Identidad de causa.

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