Sentencia 5658 de septiembre 30 de 1994 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

SANCIONES TRIBUTARIAS

NO SON RETROACTIVAS

EXTRACTOS: «En torno al asunto que se debate, aplicación analógica del principio de favo-rabilidad y vigencia de la ley, la Sección estima pertinente hacer las siguientes precisiones:

Sobre la naturaleza de las sanciones administrativas y la inaplicabilidad de los principios y normas por los cuales se rigen las infracciones a la ley penal, como los de favorabilidad, que es materia de esta litis, la Sala ha venido reiterando su criterio expuesto entre otras, en las siguientes jurisprudencias: del 9 de marzo de 1987(*), expediente 0290, consejero ponente Hernán Guillermo Aldana, actor: Singer Sewing Machine Company, en el sentido de que la infracción a las disposiciones de las normas tributarias por regla general no constituyen infracciones a la ley penal, y por ende no le son aplicables los principios y normas por las cuales se rigen las infracciones de naturaleza estrictamente penal.

Igualmente, en sentencia del 26 de junio de 1987(*), Exp. 1028, C.P. Jaime Abella Zárate, actor: Corporación de Ahorro y Vivienda Las Villas, la Sala reiteró su posición y precisó que:

“...el sentido teleológico de las sanciones, es diferente en el campo penal del campo administrativo: mientras en el primero se trata de castigar una falta, o corregir una conducta antisocial previamente tipificada para quien incurra en ella, en el campo administrativo se trata de lograr un objetivo político del Estado, en casos como el que se estudia, de simple orden público económico.

Para implantar sus políticas, el Estado impone obligaciones administrativas a cargo de quienes ejerzan actividades en el respectivo campo y, la eficacia de la gestión exige un pronto cumplimiento y el control de éste requiere objetividad y no puede quedar condicionado a la difícil prueba de los factores subjetivos, como son el dolo o la culpa, máxime cuando de antemano se sabe que ciertas actividades nunca pueden ser ejercidas por personas naturales sino por personas jurídicas...”.

Concretamente sobre la inaplicabilidad del principio de favorabilidad, en la misma providencia se dijo:

“No puede confundirse el llamado principio de favorabilidad de la ley penal posterior al hecho que se castiga, con los que regulan la vigencia de la ley en el tiempo.

En materias financieras son frecuentes las modificaciones de las regulaciones porque éstas dependen de las circunstancias económicas del momento, pero la disminución y aún la supresión de un determinado deber no tiene efectos retroactivos a épocas anteriores, porque no se trata de normas de índole penal. Cuando se rebaja un encaje o una inversión obligatoria no puede alegarse esto como ley posterior favorable que exonere del cumplimiento de la norma que con anterioridad regía el encaje o la inversión.

Y menos aún, los plazos que nuevas normas den para cumplir obligaciones similares en años posteriores, que la demandante alega para justificar el incumplimiento de las dictadas años atrás”.

En sentencia del 23 de octubre de 1987, Exp. 0292. C.P. Consuelo Sarria Olcos, actor: Adolfo Urdaneta Laverde, la Sala expresó:

“No se acepta el criterio del tribunal a quo, de dar aplicación al artículo 44 de la Ley 153 de 1887, toda vez que dicha norma se refiere a la aplicación de la ley favorable en materia penal, y ya ha quedado establecido cómo no se puede confundir el ámbito penal con el puramente administrativo.

Si en el presente caso, hay una norma expresa, que establece una obligación tributaria y prevé las sanciones para quienes la incumplan, esas son las sanciones procedentes cuando se compruebe su violación. Por ello, la sanción impuesta por la Administración en los actos demandados fue la correcta y así habrá de declararse en la presente providencia”.

Recientemente en sentencia del 21 de enero de 1994, Exp. 5049, C.P. Jaime Abella Zárate, actor: Corporación Grancolombiana de Ahorro y Vivienda, la Sala expresó:

“c) Las situaciones y actuaciones administrativas se regulan de manera general por las normas para ellas establecidas en el Decreto 01 de 1984, como lo ordena su artículo 1º, a menos que exista una disposición expresa que las regule de manera especial. No existiendo dicha reglamentación especial, se aplica el mismo estatuto que en su artículo 3º, consagra en materia administrativa las garantías establecidas por el artículo 26 de la Constitución Nacional (hoy art. 29). Sin que pueda inferirse entonces, que el artículo 375 del Código Penal, deba aplicarse obligatoriamente por extensión, al derecho sancionatorio de carácter administrativo financiero por ausencia de nor-matividad que garantice para las sanciones administrativas el derecho de defensa y del debido proceso consagrado en la Constitución Nacional.

Además, no se advierte de las actas de la comisión redactora del Código Penal, que haya sido voluntad del legislador someter las sanciones administrativas al régimen previsto en este código, desconociendo el elemento prontitud que se requiere para manejar el derecho económico que exige normas de control y coerción de efectos inmediatos. Por el contrario, de las actas de la propia comisión redactora del Código Penal, se advierte que la referencia que hace al artículo 375 del Código Penal, se refiere en forma restrictiva a las contravenciones penales, que dada la conducta humana que involucran, requieren sujeción a los principios y normas establecidas en el Código Penal, pero no a las sanciones administrativas aplicables a las personas jurídicas por transgresión a la normatividad propia del sector financiero u otros, en los cuales no resultan aplicables aquellos”.

Tal ha sido en general, la línea jurisprudencial predominante en la Sección y reiterada en innumerables providencias.

De otra parte, conforme al artículo 8º de la Ley 153 de 1887, hay lugar a la aplicación analógica del derecho “cuando no haya ley exactamente aplicable al caso controvertido” aplicación extensiva que tiene por objeto llenar los vacíos que se encuentren en los textos, acudiendo a las disposiciones que “regulan casos o materias semejantes”, y en su defecto, a la “doctrina constitucional y las reglas generales del derecho”, según las voces de la disposición, presupuestos que evidentemente no se configuran en el asunto sub judice, en la forma como ha quedado consignado en las transcritas jurisprudencias y porque en la normatividad que regula el caso sub lite no existe vacío normativo alguno, que requiera la aplicación analógica de los principios del derecho punitivo, invocados por la sociedad actora.

Tampoco es posible dar aplicación, como lo solicita la sociedad actora, al artículo 45 de la Ley 153 de 1887 en materia de rebaja de penas, puesto que tal disposición indica la forma en que debe aplicarse la previsión del artículo 44 ibíd., que está referida de manera exclusiva a la materia penal, en la forma como claramente lo prevé, así: “En materia penal la ley favorable o permisiva prefiere...”.

Precisado lo anterior, observa la Sala que teniendo el carácter de “ley sustantiva” las disposiciones que regulan conductas e imponen sanciones y las cuantifican, éstas deben ser preexistentes al hecho sancionado y su aplicación en manera alguna puede ser retroactiva, en virtud de los principios de legalidad e irretroactividad consagrados en el ordenamiento positivo aún antes de la expedición de la Carta de 1991. Conforme al principio de irretroactividad, la ley rige hacia el futuro y la norma sustancial se aplica a los hechos o situaciones de hecho ocurridas bajo su vigencia, y su observancia es obligatoria en virtud de su promulgación del modo como lo establecen los artículos 52 a 56 del Código de Régimen Político y Municipal. Así mismo los artículos 71 y 72 del C.C. y 3º de la Ley 153 de 1887, regulan la derogación, expresa o tácita, y la insubsistencia de la ley.

Conforme al artículo 363 de la Constitución de 1991, “las leyes tributarias no se aplicarán con retroactividad”; por tanto, darle aplicación a una disposición dictada con posterioridad a la ocurrencia del hecho sancionado, so pretexto de aplicar el principio de favorabilidad en materia penal, —que es excepción al de irretro-actividad—, constituiría violación del canon que prohíbe expresamente la aplicación retroactiva de las disposiciones tributarias, en concordancia con el artículo 52 del CRPM, que señala el tiempo preciso de vigencia de la ley, que como quedó dicho atrás, va desde su promulgación hasta su derogatoria.

Otra es la situación en relación con las normas procedimentales o instrumentales, que conforme su carácter de orden público (art. 6º CPC) son de aplicación inmediata y prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir, según las voces del artículo 40 de la Ley 153 de 1887, con la excepción que el mismo contempla. De manera que las previsiones contenidas en normas sustantivas se aplican a los hechos ocurridos bajo su vigencia, y los procedimientos aplicables para hacer efectivas sus disposiciones son los vigentes en la época en que éstos se adelanten. Aun cuando los actos determinativos se dicten, discutan y definan con posterioridad a la derogatoria o modificación de la ley sustancial que les dio fundamento.

En el asunto que ocupa la atención de la Sala, se observa que la sociedad actora presentó extemporáneamente su declaración del impuesto sobre las ventas correspondiente al bimestre mayo-junio de 1990, el 22 de agosto de 1990. Para esa época, la presentación ex-temporánea de las declaraciones tributarias se hallaba regulada en el artículo 641 del E.T. que disponía:

“Extemporaneidad en la presentación. Las personas o entidades obligadas a declarar, que presenten las declaraciones tributarias en forma extemporánea, deberán liquidar y pagar una sanción por cada mes o fracción de mes calendario de retardo, equivalente al cinco por ciento (5%) del total del impuesto a cargo o retención objeto de la declaración tributaria, sin exceder del ciento por ciento (100%) del impuesto o retención, según el caso (...).

Cuando en la declaración tributaria no resulte impuesto a cargo, la sanción por cada mes o fracción de mes calendario de retardo, será equivalente al medio por ciento (0.5%) de los ingresos brutos percibidos por el declarante en el período objeto de declaración, sin exceder del cinco por ciento (5%) de dichos ingresos...”.

Como quiera que el hecho sancionado está constituido por la presentación extemporánea de la declaración tributaria, era el artículo 641 transcrito la disposición aplicable, pues esta nor-ma daba fundamento a la sanción en el momento de su configuración e indicaba en qué forma debía ser liquidada por la sociedad actora.

El hecho de que la Ley 49 del 28 de diciembre de 1990, publicada en el Diario Oficial 39.615 del 31 de diciembre de 1990, hubiese modificado, para atenuarlo, el monto de la sanción, no variaba la situación de la sociedad actora, pues lo cierto es que desde mucho tiempo antes de su vigencia había ocurrido el hecho sancionado y en nada afectaba su sustento ni cuantifica-ción la expedición de la nueva ley.

De esta forma advierte la Sala, que la actuación administrativa se ajustó a la legalidad, pues si el hecho sancionado fue la presentación ex-temporánea de la declaración en el año de 1990 y no su corrección hecha a instancias de la Administración en 1992, mal podía aplicarse la nor-ma vigente a la época de la corrección, pues justamente el cumplimiento extemporáneo de la obligación formal de declarar es el hecho sancionado; y conforme se ha precisado a lo largo de esta providencia, la disposición sustantiva aplicable era la vigente en el momento en que se configuró tal hecho, en forma independiente de que con posterioridad se haya adelanta-do el proceso oficial de fiscalización y revisión de la liquidación efectuada por la sociedad actora».

(Sentencia de septiembre 30 de 1994. Expediente 5658. Consejero Ponente: Dr. Jaime Abella Zárate).

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