Sentencia 5697 de diciembre 4 de 1991 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

ESTABILIDAD EN EL CARGO

PUEDE SER SUPRIMIDA POR LEY POSTERIOR

EXTRACTOS: «1. En autos está demostrado que el demandante, Camilo Antonio Gacharná Pedraza, fue nombrado secretario privado de la primera vicepresidencia del Senado de la República mediante la Resolución N° 121 del 15 de octubre de 1982, proferida por el director administrativo correspondiente, habiendo tomado posesión el día 29 siguiente. Ese nombramiento se produjo con base en la Ley 52 de 1978, por la cual se determinó la planta de personal del Congreso y las facultades que le otorgaba el artículo 14 a los directores administrativos de hacer tal nombramiento entre los candidatos postulados por la mesa directiva del Senado.

El artículo 3º del mismo estatuto, disponía que los empleados del Congreso permanecerían en sus cargos durante el período constitucional de la Cámara en que hubieran sido nombrados, pero podían ser removidos en cualquier tiempo por justa causa o por mala conducta comprobada.

2. Hallándose Camilo Antonio Gacharná Pedraza en el ejercicio del cargo, se profirió la Ley 28 de 24 de octubre de 1983, que dispuso en su artículo 3° que los empleados de la rama legislativa del poder público, por el origen de su nombramiento, se clasificaban en empleados por elección y empleados por resolución de las mesas directivas, y que estos últimos tendrían un período igual al de los congresistas, a excepción de los empleados que de acuerdo con la planta de personal estarían vinculados directamente a las presidencias y vicepresidencias de las corporaciones legislativas, que serían de libre nombramiento y remoción de tales mesas, quedando así comprendido entre éstos el empleo que desempeñaba Camilo Antonio Gacharná Pedraza, ahora demandante.

Fue así como la comisión de la mesa del Senado de la República profirió la Resolución N° 169 de 25 de julio de 1985, impugnada en el libelo y declaró insubsistente el nombramiento del demandante como secretario privado de la primera vicepresidencia de la corporación.

3. Así las cosas, se encamina la controversia establecer si el demandante tenía derecho a ejercer el cargo hasta el final del período constitucional de la corporación, el 20 de julio de 1986 o si por virtud de la Ley 28 de 1983 podía ser removido en forma discrecional.

El tribunal decidió el litigio a la luz del artículo 30 de la Constitución Nacional de 1886 y concluyó que habiendo sido designado el demandante bajo la vigencia de la Ley 52 de 1978, adquirió el derecho a permanecer en el empleo hasta la finalización del período, configurándose así una situación subjetiva de carácter particular, que ciertamente, no podía ser vulnerada por ley posterior, concretamente por la Ley 28 de 1983.

La Sala considera que no hay lugar en el presente caso a aplicar la teoría de los derechos adquiridos que, según la doctrina, son aquellos que han ingresado al patrimonio del titular del derecho, porque no puede predicarse que la relación legal y reglamentaria que vincula al funcionario con la administración haga parte de su patrimonio. Derecho adquirido puede invocarse respecto de aquellos derechos laborales que el empleado ha consolidado durante su relación laboral, pero no sobre expectativas que dependen del mantenimiento de la vinculación, pues sobre el vínculo no se adquiere derecho.

El nombramiento es un acto condición que tiene por objeto colocar a una persona en una situación jurídica general, preexistente, de naturaleza estatutaria, o sea de carácter objetivo y general, de creación unilateral de la administración y modificable en cualquier momento, según las necesidades del servicio.

Por otra parte, la creación o supresión de cargos, el señalamiento o supresión de períodos y demás condiciones referentes a la organización y funcionamiento del poder público, no pueden estar limitados por las situaciones personales de quienes en un determinado momento lo ejercen, pues se trata de normas de derecho público que atienden al interés supremo de la colectividad. El nombramiento faculta al empleado para ejercer la función pública, pero no le otorga derecho subjetivo a permanecer en el cargo; el cargo de ninguna forma le pertenece; su ejercicio y relativa estabilidad sólo se los otorga el ordenamiento jurídico vigente y únicamente en la medida en que éste lo determine.

De manera que la garantía de inamovilidad del empleado supone la existencia de la norma legal que la disponga y extinguida ésta por virtud de ley posterior, se extingue para el funcionario la garantía sin que pueda alegarse derecho adquirido alguno conforme al artículo 30 de la Constitución Nacional (hoy art. 58), pues prima el principio contenido en la misma norma de que el interés particular o personal debe ceder al interés público o social.

En este orden de ideas, concluye la Sala que a pesar de que el accionante fue nombrado bajo el imperio de la Ley 52 de 1978 que disponía para todos los empleados del Congreso una relativa estabilidad durante el período constitucional de la Cámara en que hubieran sido nombrados, al expedirse la Ley 28 de 1983, su cargo pasó a ser de libre nombramiento y remoción y su retiro discrecional por parte del nominador, según lo prescribió el artículo 3° de la citada ley.

El acto enjuiciado, dictado en ejercicio de esa discrecionalidad se ajusta entonces a la ley y no hay lugar a declarar su nulidad».

(Sentencia de diciembre 4 de 1991. Expediente 5697. Consejera Ponente: Dra. Dolly Pedraza de Arenas).

SALVAMENTO DE VOTO

EXTRACTOS: «La controversia en este asunto se circunscribió a establecer si el demandante tenía o no un derecho adquirido con justo título a la luz del art. 2° de la Ley 52 de 1978, cual era el de ejercer el cargo hasta la conclusión del período constitucional del Senado el 20 de julio de 1986, y que le fue desconocido por el acto atacado. con violación del art. 30 de la Constitución Política de 1886 (hoy art. 58 de la Carta Fundamental de 1991).

El canon constitucional rezaba:

“Se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con justo título, con arreglo a las leyes civiles, por personas naturales o jurídicas, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores.

Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de particulares con la necesidad reconocida por la misma ley, el interés privado deberá ceder al interés público o social.

De dicho texto fluyen unos supuestos, como son: a) la vigencia de una ley en el tiempo; b) la naturaleza de la ley, y c) el conflicto de intereses públicos o sociales y los intereses privados.

Por regla general la ley rige para el futuro, es decir, que no tiene efectos retroactivos; excepcionalmente los tiene como en el caso del derecho penal, cuando la ley posterior es favorable o permisible para el procesado. Y cuando se pretende darle tales efectos a una ley nueva de otra categoría, es posible que se lesionen situaciones fácticas configuradas al amparo de la ley anterior y que la nueva no puede desconocer sin violar o quebrantar situaciones jurídicas subjetivas, porque se lleva de calle el canon constitucional transcrito (y el 58 de la nueva Carta); ese canon cobija tanto al legislador como al juez. De allí que juegue un papel trascendental, en opinión del suscrito, no tanto la irretroactividad de la nueva ley como la supervivencia en el tiempo de la ley anterior o ultraactividad que llaman los doctrinantes, que a pesar de su derogatoria expresa o tácita por la ley posterior, sigue, sin embargo, produciendo efectos en derecho.

La norma habla también de derechos adquiridos con justo título, con arreglo a las leyes civiles. A este respecto, la jurisdicción del Consejo de Estado, traída a colación por el a quo se ha pronunciado en los siguientes términos: “En la época de su advenimiento constitucional, no se habían desprendido del tronco originario, matriz y civilista, ni el derecho laboral, ni el contencioso administrativo, y dentro de éste, el derecho fiscal tributario. Su terminología es amplia y abarca todas las fases del derecho”. Empero, llama la atención que la nueva Carta, en su art. 58, vuelva a referirse a “derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles ...'''', con olvido total de la evolución jurídica que ha producido el paso de los tiempos, que causa estupor entre los cultores del derecho.

Y cuando a raíz de la aplicación de una nueva ley expedida por razones de utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad reconocida por la misma ley, el interés privado debe ceder al interés público o social. Y no es este el caso de la nueva ley que aquí se examina con relación al paso particular del demandante. La Ley 28 de 1983 --24 de octubre-- es una ley de carácter meramente burocrático, sin ninguna repercusión en la utilidad pública ni que revele un afán de tipo social.

4. De allí, pues, que el suscrito propusiera a la Sala acoger la vista fiscal y lo expuesto por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y. por tanto, confirmar la sentencia sometida a consulta».

Álvaro Lecompte Luna. 

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