Sentencia 5782 de febrero 10 de 2000 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Exp.: 5782

Consejero Ponente:

Dr. Juan Alberto Polo Figueroa

Asuntos municipales.

Actora: Fabiola Echeverry Palacio

Santafé de Bogotá, D.C., diez de febrero del dos mil.

La Sala procede a decidir la apelación interpuesta por uno de los impugnantes de la demanda contra la sentencia de 26 de mayo de 1999, proferida por el Tribunal Administrativo del Quindio, en cuanto declaró la nulidad de uno de los acuerdos municipales demandados.

I. Antecedentes

1. La demanda y sus fundamentos fácticos y jurídicos.

1.1. La accionante, en su propio nombre, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, demandó la nulidad de los acuerdos 078 de 17 de febrero de 1998 y 065 de 7 de septiembre de 1996, ambos expedidos por el Concejo Municipal de Salento, Quindio, por los cuales se declaran unas áreas de interés público.

1.2. En los hechos que sirven de sustento a las pretensiones, hace alusión a lo dispuesto en los actos demandados, y afirma que el criterio funcional tomado como base y fundamento por el concejo municipal para su expedición desborda el ámbito de sus atribuciones y facultades, al tenor de las disposiciones constitucionales y legales que regulan la materia.

1.3. Como normas violadas señala los artículos 1º, 84, 287 y 288 de la Constitución Nacional; 23, 27, literal g), 31, numerales 2º, 4º, 16, 18, 20 y 29, parágrafo 4º; 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57, 58, 63, 65 y 111 de la Ley 99 de 1993; 3º de la Ley 136 de 1996; 6º y 10 del Decreto 1753 de 1994; 91 del Decreto 1781 de 1996; 7º, 10, 12 y 24 de la Ley 388 de 1997; y el Decreto 01 de 1984.

El concepto de la violación trae como cargos principales la falta de competencia del concejo municipal para adoptar las medidas de carácter eminentemente ambiental que contienen los actos acusados, y ser violatorios de normas superiores.

La incompetencia del concejo municipal sobre el asunto, y la violación de norma superior, la deriva la actora de la “sencilla razón” de que la ley no le ha asignado funciones a los municipios de administrar, dentro de su territorio, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible. Esa función está asignada con plena autonomía a las corporaciones autónomas regionales, en su calidad de máximas autoridades ambientales en el territorio de su jurisdicción, de acuerdo con las normas de carácter superior y conforme a los criterios y directrices trazados por el Ministerio del Medio Ambiente.

Las normas con base en las, cuales fueron expedidos los actos acusados, no otorgan facultades o autorizaciones a los concejos municipales para proteger el suelo o los recursos hídricos del municipio de Salento, ni para exigir permisos, licencias y diagnósticos ambientales. Esta es una función atribuida al Ministerio del Medio Ambiente y a las corporaciones autónomas regionales, según el artículo 23 de la Ley 99 de 1993, y otras de las disposiciones invocadas como violadas. De otra parte, el legislador tiene competencia para declarar de interés público todas las cuencas, microcuencas y afluentes de los cuales se capte agua para acueductos en el municipio de Salento, con base en el artículo 111 de la Ley 99 de 1993, y no los concejos municipales.

Agrega que los actos acusados no fueron coordinados ni armonizados con sujeción a las normas de carácter superior y a las directrices de la política nacional ambiental. La planificación ambiental que le compete al municipio debe coordinarla con otras entidades, entre ellas, las corporaciones regionales. Se adoptaron planes de manejo ambiental sin el concepto favorable de la corporación autónoma regional respectiva.

La presentación de planes de manejo ambiental, en materia forestal, es un requerimiento desaparecido por expresa disposición del artículo 91 del Decreto Nacional 1791 de 4 de octubre de 1996, al derogar los numerales 11 y 12 del artículo 8º del Decreto 1753 de 1994.

La competencia que en materia ambiental tienen los municipios para regular los usos del suelo, por virtud del artículo 313 de la Constitución Política, no es absoluta, sino que está condicionada a lo que en la materia disponga la constitución y la ley, para el caso, la Ley 99 de 1993 y la reciente Ley 388 de 1997, que aun no se había expedido al momento de promulgarse los acuerdos acusados, frente a la cual, no cabe duda que éstos han perdido fuerza ejecutoria y su decaimiento jurídico es evidente, por ser contrario a sus disposiciones.

Violaron normas superiores, por establecer exigencias y permisos no autorizados por la ley (C.P., art. 84) y el principio de unidad de la República (C.P., art. 1º).

2. La sentencia apelada

Surtido el trámite de ley, el tribunal a quo, mediante la providencia que puso fin a la instancia, de 26 de mayo de 1999, declaró la nulidad del primero de los acuerdos acusados, en orden a lo cual trajo en extenso lo dicho por el mismo en sentencia de 11 de diciembre de 1997, expediente 4714, por tener los mismos fundamentos de hecho y de derecho de este proceso, y estimar que por ello su decisión debe ser similar.

En la citada sentencia, el a quo expuso que en las normas que se invocaban como fundamento del acto entonces acusado, no se encuentra que los concejos municipales estén autorizados para, motu proprio, proteger el suelo o los recursos hídricos del municipio, sino que esta labor deben realizarla con base en normas de carácter superior de tipo ecológico, en coordinación con el Ministerio del Medio Ambiente y las corporaciones autónomas regionales, según voces de la Ley 99 de 1993, siempre y cuando, con tal actividad no estén lesionando derechos de terceros, que es lo que ocurriría en el caso presente, toda vez que se estaría coartando la libertad de los propietarios de tales zonas. Seguidamente, transcribe en extenso, apartes del concepto expuesto por la señora agente del Ministerio Público ante el tribunal.

Frente al segundo de los acuerdos acusados, se inhibió de pronunciarse sobre el fondo de la demanda, teniendo en cuenta que al momento de ser presentada ésta, ese acto no existía, porque fue derogado en el artículo 10 del Acuerdo 078.

II. El recurso

1. Sustentación

1.1. Uno de los terceros impugnantes de la demanda y la actora, impugnaron la anterior decisión, de los cuales el primero fue el único que sustentó el recurso, esgrimiendo como razones del mismo las que se abrevian a continuación:

El Concejo Municipal de Salento obró dentro de sus facultades constitucionales y legales, y de la autonomía que tienen las entidades territoriales para desarrollar programas en beneficio del medio ambiente. No es óbice para ello que las corporaciones autónomas puedan desarrollar programas similares e inclusive de mayor dimensión en cada municipio. Lo que puede ocurrir es que ambos tengan funciones paralelas en ese sentido.

El artículo 313 de la Carta Política, en su numeral 9º, cuando habla de patrimonio ecológico le está dando amplia facultad al Concejo Municipal para dictar el acuerdo objeto de la demanda.

2. Trámite

A la alzada se le imprimió el trámite de ley y dentro de éste el término para alegar de conclusión, transcurrió con el silencio de las partes y del señor procurador delegado ante la corporación.

II. Consideraciones

1. El acto enjuiciado

Teniendo en cuenta los términos de la sustentación del recurso, los motivos de éste están referidos a la declaratoria de nulidad contenida en la sentencia impugnada, la cual sólo recae sobre el Acuerdo 078 de 17 de febrero de 1998, emanado del concejo municipal de salento, “por medio del cual se declaran unas áreas de interés público”. Por consiguiente, el examen del asunto en la presente instancia se contraerá a este punto y a las razones de la sentencia.

En dicho acuerdo, el concejo municipal de Salento invoca “sus atribuciones constitucionales y legales”, en especial las que le confieren los artículos 78, 79 y 313 de la Constitución, y 108 y 111 de la Ley 99 de 1993, así como el artículo 33 de la Ley 136 de 1994.

En los considerandos se alude al sistema nacional ambiental, creado por la Ley 99 de 1993, a la protección que se le debe dar a la biodiversidad, de forma especial a los páramos, subpáramos, nacimientos de agua y zonas de recarga de acuíferos; al artículo 111 de la Ley 99 que declara de interés público las áreas de importancia estratégica para la conservación de recursos hídricos que surten de agua los acueductos municipales y distritales, y a que los planes de manejo ambiental serán el instrumento básico para la toma de decisiones respecto a la construcción de obras y actividades que afecten significativamente el medio ambiente natural.

En la parte dispositiva contiene 10 artículos, el primero de los cuales declara de interés público todas las cuencas, microcuencas y afluentes de los que se capte agua para acueductos en el municipio; el segundo, crea un consejo asesor y consultivo, señalando su respectiva conformación y el período de sus miembros.

El tercero establece el deber de presentar, previo a los trámites ante la corporación autónoma regional del Quindío, el plan de manejo ambiental para actividades correspondientes a proyectos de reforestación, aprovechamiento forestal, agrícolas, pecuarias, silvicultura al igual que cualquier actividad comercial o industrial, que requiera de manejo ambiental.

El cuarto señala los factores en los que se basará el plan de manejo y su contenido.

El cinco prevé la financiación o cofinanciación por parte del municipio de las actividades del plan tendiente a la conservación, mantenimiento y saneamiento de la cuenca.

El seis fija un 15% de sus ingresos propios para la adquisición de terrenos en las zonas de interés público establecidas en el decreto.

El artículo 7º establece como de obligatorio cumplimiento, los conceptos del consejo asesor, tanto para la alcaldía como para la persona natural o jurídica responsable de la actividad a desarrollar, cuando se trate de la elaboración y subsecuente aplicación del ordenamiento territorial y usos del suelo, la definición de las áreas, procesos de adquisición, conservación y administración, lo cual deberá ser el resultado de lo recomendado por dicho consejo.

El artículo ocho señala que el plan deberá revisarse anualmente; el nueve, que el consejo antes creado ejercerá funciones de veedor ambiental. El diez deroga las disposiciones que le sean contraria y, en especial, el Acuerdo 065 de 1996.

2. Examen del recurso.

Este examen ha de circunscribirse a las razones por las cuales viene anulado el acto antes reseñado, puesto que éstas son las que constituyen el motivo de la impugnación del fallo, las que, en resumen, son que las normas invocadas como fundamento de dicho acto no autorizan a los concejos municipales para, motu proprio, proteger el suelo o los recursos hídricos del municipio, sino que esta labor deben realizarla con base en normas de carácter superior de tipo ecológico, en coordinación con el Ministerio del Medio Ambiente y las corporaciones autónomas regionales, según voces de la Ley 99 de 1993.

Las mentadas normas, según se anotó, son los artículos 78, 79 y 313 de la Constitución, y 108 y 111 de la Ley 99 de 1993, así como el artículo 33 de la Ley 136 de 1994.

De las disposiciones constitucionales citadas, cabe destacar el artículo 313, numeral 7º, de la Constitución Política, por ser la más directa y explícita en cuanto a las atribuciones del municipio sobre la materia de que trata el acto acusado, y respecto de su preciso alcance, la Sala se ha pronunciado en diversas oportunidades, entre ellas, en la sentencia de 12 de marzo de 1998, de donde, además del enunciado de esta norma, conviene retamar lo que en aquélla se dijo.

El precitado artículo, en lo pertinente, reza:

“ART. 313.—Corresponde a los concejos:

1. (...).

7. Reglamentar los usos del suelo...”.

A su turno, la Sala, en la sentencia precitada, lo comentó:

“No es absolutamente diáfano que el artículo 313 numeral 7º de la Constitución sea el único artículo de la Carta que da competencia sobre usos del suelo”.

Lo anterior es incuestionable porque la reglamentación de los usos del suelo en los municipios no es una cuestión aislada, sino que forma parte de la política ambiental colombiana, de desde luego que el uso del suelo es parte del medio ambiente, el cual involucra factores como la flora, la fauna, la riqueza marina, los recursos hídricos, etc., y constituye un elemento prioritario, dentro de la Constitución para la acción del Estado”.

La Corte Constitucional en la Sentencia C-354 de 16 de octubre de 1996 (M.P. Fabio Morón Díaz, exp.: D-1171) al declarar la exequibilidad del inciso 3º del artículo 61 de la Ley 99 de 1993 expresó:

““El medio ambiente es una materia que en algunos aspectos trasciende los intereses locales y se constituye en un asunto de interés nacional y proyección internacional, que como tal exige la regulación que emana del poder central.

La protección del medio ambiente, de conformidad con lo establecido, entre otros, por los artículos 8º, 79 y 80 de la Constitución Política, en principio es responsabilidad del Estado. En verdad existe una relación de interdependencia entre los distintos ecosistemas, que hace inconveniente, cuando no definitivamente peligroso, el manejo aislado e independiente de los mismos por parte de las distintas entidades territoriales; ello no quiere decir que la competencia para su manejo esté concentrada exclusivamente en el nivel nacional; al contrario, su complejidad exige, y así lo entendió el constituyente, la acción coordinada y concurrente del Estado y las entidades territoriales, a quienes les corresponde el manejo coordinado de los asuntos relacionados, según éstos tengan una proyección nacional o local”.

“Es así como la Constitución, en un plexo normativo, impone al Estado y a las personas la obligación de proteger las riquezas culturales y naturales de la Nación (art. 8º); consagra el derecho de todas las personas a gozar de un ambiente sano y como un deber del Estado, proteger la diversidad e integridad del ambiente, y conservar las áreas de especial importancia ecológica (art. 79); atribuye al Estado la planificación del manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución (art. 80); y asigna la dirección general de la economía al Estado y le ordena intervenir, por mandato de la ley, en la explotación de los recursos naturales y en el uso del suelo (art. 334)”.

“Dentro de esa facultad de intervención, la Ley 99 de 1993 crea el sistema nacional ambiental, como un conjunto de orientaciones, normas, actividades, recursos, programas e instituciones que permitan poner en marcha los principios generales ambientales. Dentro de esas instituciones se hallan el Ministerio del Medio Ambiente, las corporaciones regionales y los municipios o distritos, cuyas competencias en materia ambiental, está definida por la ley”.

“Al efecto, el artículo 1º de la Ley 99 de 1993, que señala los principios que debe seguir la política ambiental colombiana, establece, en el numeral 14, que “Las instituciones ambientales del Estado se estructurarán teniendo como base criterios de manejo integral del medio ambiente y su interrelación con los procesos de planificación económica, social y física””.

Sobre el alcance de la facultad reglamentaria la Corte Constitucional, en la Sentencia C-534, citada, dijo que los concejos municipales deberán ejercerla,

““...con base en las directrices y pautas que a nivel nacional y regional produzcan las autoridades competentes, a las cuales les corresponde dicha función “por mandato de la Constitución y de la ley”, pues fueron designadas para el efecto por el constituyente, artículo 208 de la Constitución Política, y por el legislador a través de la Ley 99 de 1993, en desarrollo de la facultad de intervención que para las materias especificas a las que se refieren los numerales 7º y 9º del artículo 313 de la Carta Política, le atribuyó categóricamente el constituyente al Estado, en el artículo 334 de la Carta Política””.

También dijo la Corte al respecto:

““... si lo que el constituyente otorgó a los municipios fue la facultad reglamentaria en materia de uso de suelos y protección del patrimonio ecológico dentro de su territorio, lo que hizo fue habilitarlos para que, con base en la ley o leyes que regulen dichas materias, éstos emitan preceptos dirigidos a la ejecución de las mismas, siendo tal competencia más o menos amplia en unos u otros municipios, según la importancia, por su impacto, del manejo de su ecosistema en los ecosistemas regionales y nacional.

“La potestad reglamentaria le permite a los municipios la expedición de normas o acuerdos municipales sobre manejo de suelos y protección del patrimonio ecológico de los municipios, y la adecuación de las normas legales de carácter general a sus necesidades, singularidades y expectativas, sin desvirtuarlas, contradecirlas o desconocerlas.

Finalmente, que:

“Ahora bien, siendo la explotación racional de los recursos naturales y la adecuada utilización de los suelos, materias inherentes a dichos propósitos, que, como tales, se destacan en el artículo 334 superior como objetivo específicos de regulación por parte del Estado, ella, la regulación, no puede entenderse como un obstáculo para que los municipios reglamenten dichas materias en sus respectivas jurisdicciones. En efecto, esta competencia reglamentaria, como es obvio, recae sobre un objeto específico de superior jerarquía y la reglamentación que de la misma produzca el gobierno en desarrollo de la potestad que le otorga el numeral 11 del artículo 189 de la Carta, lo que hace que esa actividad esté supeditada a su contenido, no pudiendo el agente encargado de reglamentarla, el respectivo concejo municipal, desvirtuarlo, desbordarlo o desconocerlo, sin violar no sólo el marco legal que condiciona su actividad, sino el ordenamiento superior. Esa actividad legislativa cumple entonces dos importantes cometidos: de una parte le permite al Estado desarrollar el mandato consignado en el artículo 334 superior, y de otra sirve de sustento y viabiliza el cumplimiento de las funciones asignadas a los municipios en los numerales 7º y 9º del artículo 313 de la Constitución Política, de reglamentar en sus respectivas jurisdicciones, con base en la ley y en los reglamentos que sobre la misma expida el Gobierno Nacional, la regulación que emane del legislador y de las entidades públicas destacadas por éste para el efecto, sobre uso del suelo y protección del patrimonio ecológico” (destaca la Sala)”.

De lo expuesto se puede inferir que los municipios, y en particular, los concejos municipales, si pueden adoptar disposiciones generales que regulen asuntos relacionados con el medio ambiente, dentro del ámbito de su jurisdicción, y el hecho de que deban hacerlo con sujeción al ordenamiento superior, en especial al comprendido en el sistema nacional ambiental, no es en modo alguno una inhibición de dicha facultad, toda vez que todas las que han de ejercer las autoridades estatales, han de obrar de igual forma, cada una bajo sus especificas regulaciones, dado que actúan en el contexto de un Estado de derecho, además unitario, que impone jerarquización normativa y unidad en el ordenamiento jurídico.

No obstante la comentada sujeción de los municipios en materia ambiental, su facultad reglamentaria la pueden ejercer dentro del marco de la autonomía que implica la descentralización territorial, que bien es sabido, no es absoluta, justamente por lo antes expuesto, de suerte que no es cierto que no puedan, motu proprio, es decir, voluntariamente, de propia, libre y espontánea voluntad, como el Diccionario de la Real Academia define la expresión, ejercer tal facultad reglamentaria sobre los asuntos a su cargo, entre ellos, los de la regulación del uso del suelo en lo concerniente a sus aspectos ambientales, en su respectivo territorio.

Una cosa es que cuando se proceda a ello en ejercicio de sus propias facultades constitucionales, deban hacerlo respetando la normatividad superior que, para el caso, viene a estar dada por todas las disposiciones emanadas de las autoridades ambientales superiores a las municipales, atrás descritas: corporaciones autónomas regionales, Ministerio del Medio Ambiente y Congreso de la República; y otra cosa muy distinta es que no puedan hacer uso, cuando a bien lo consideren necesario o conveniente, esto es, de modo discrecional, autónomamente, de esta facultad reglamentaría, aunque en algunos casos deban obtener concepto previo de otras autoridades ambientales. Esto ya es un aspecto del trámite o de las formalidades a seguir en cada caso para ejercer dicha faculta reglamentaria.

De otro lado, los artículos de orden legal invocado como son el 108 y el 111 de la Ley 99 de 1993, y el 33, parágrafo, de la Ley 136 de 1994, le dan facultades a los concejos para tomar decisiones en materia ambiental, según se puede leer en sus respectivos textos, a saber:

Ley 99 de 1993

“ART. 108.—Adquisición por la Nación de áreas o ecosistemas de interés estratégica para la conservación de los recursos naturales. Las corporaciones autónomas regionales en coordinación y con el apoyo de las entidades territoriales adelantarán los planes de cofinanciación necesarios para adquirir áreas o ecosistemas estratégicos para la conservación, preservación y recuperación de los recursos naturales.

“La definición de estas áreas y los procesos de adquisición, conservación y administración deberán hacerse con la activa participación de la sociedad civil.

ART. 111.—Adquisición de áreas de interés para acueductos municipales. Decláranse de interés público las áreas de importancia estratégica para la conservación de recursos hídricos que surten de agua los acueductos municipales y distritales.

“Los departamentos y municipios dedicarán durante quince años un porcentaje no inferior al 1% de sus ingresos, de tal forma que antes de concluido tal período, haya adquirido dichas zonas.

“La administración de estas zonas corresponderá al respectivo distrito o municipio en forma conjunta con la respectiva corporación autónoma regional y con la opcional participación de la sociedad civil.

“PAR.—Los proyectos de construcción de distritos de riego deberán dedicar un porcentaje no inferior al 3% del valor de la obra a la adquisición de áreas estratégicas para la conservación de los recursos hídricos que los surten de agua”.

Ley 136 de 1994

ART. 33.—Usos del suelo.

“(...).

PAR.—En todo caso, las decisiones sobre el uso del suelo deben ser aprobadas por el concejo municipal”.

De modo que, en resumen, las normas invocadas en el acuerdo demandado, sí facultan al Concejo del Municipio Salento, como a todos los concejos del país, para tomar medidas como las contenidas en aquél, para regular el uso del suelo, y dentro de ello, la preservación del medio ambiente de su respectivo territorio, claro está que de manera concurrente, coordinada y subsidiaria respecto de los demás órganos que integran el sistema nacional ambiental.

Así las cosas, el problema se traslada a si en la forma como tomó tales decisiones y en su contenido se infringen normas superiores que para el caso debían atenderse, cuestión que no abordó el a quo, por cuanto se limitó en forma superficial a considerar el tópico de la competencia para la expedición del acto acusado, y que la actora no impugnó, toda vez que el recurso de apelación que interpuso no lo sustentó.

En conclusión, la sentencia apelada se revocará, para en su lugar, denegar las pretensiones de la demanda.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

REVÓCASE la sentencia apelada de fecha 26 de mayo de 1999, proferida por el tribunal administrativo del Quindío, en el presente proceso y, en su lugar, DENÍEGANSE las súplicas de la demanda.

Cópiese, notifíquese y en firme esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el día 10 de febrero del año 2000.

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