Sentencia 5808 de mayo 3 de 1995 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

FACULTAD IMPOSITIVA DE ASAMBLEAS Y CONCEJOS

ES INDELEGABLE EN GOBERNADORES Y ALCALDES

EXTRACTOS: «De acuerdo con el artículo 338 de la Constitución Política de 1991 (antes ar-tículo 43 de la Constitución Nacional) en tiempo de paz “solamente” tienen capacidad impositiva el Congreso de la República, las asambleas y los concejos municipales.

No sólo tiene el Congreso de acuerdo con dicha norma facultad impositiva, condicionada y limitada únicamente en su fondo y forma por la misma Constitución Política, sino que es el único titular de una facultad que es indelegable, como también lo es para las asambleas y los concejos municipales.

Si bien es cierto que en la sentencia del 21 de abril de 1971, reiterada en la sentencia de la Sala Plena del 10 de mayo de 1983, esta corporación analizó y precisó la delegación de la función impositiva del órgano legislativo en el ejecutivo, de manera pro tempore y precisa, y por ende de las asambleas en el gobernador y de los concejos en el alcalde, tal concepción no tiene validez frente al nuevo ordenamiento constitucional en donde, precisamente, en el campo de los tributos, fue voluntad del pueblo representada en la Asamblea Nacional Constituyente introducir severas modificaciones a la facultad de imponer tributos, y corregir para evitar “la costumbre” de que fuera la rama ejecutiva del poder público la que legislara en esta materia; por ello fue enfática en el artículo 338 al señalar:

“En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos.

La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos...”.

Es decir, que en tiempo de paz únicamente el Congreso de la República de manera primaria y las asambleas departamentales y concejos municipales en forma secundaria o derivada, pueden imponer contribuciones fiscales, de conformidad con la Constitución Nacional el primero, y los segundos de acuerdo con ésta y con la ley, según lo disponen los artículos 300-4 y 313-4 de la Constitución Nacional.

Facultad que desde luego, como ha precisado en recientes fallos la corporación y lo corrobora la delegada del Ministerio Público, es indelegable e intransferible; ello se desprende no sólo de la expresión “solamente” que trae la disposición constitucional con la fuerza com-pulsiva necesaria para señalar que en cuestión impositiva la competencia reside exclusivamente en las corporaciones populares por ella señalada, sino del desarrollo de la misma en cuanto indica que la ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar directamente los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables y las tarifas de los impuestos. Sólo en la medida que el cobro de una tasa corresponda a la recuperación de costos de servicios prestados por la Nación, el departamento y el municipio o que proporcionen directamente un beneficio, puede la ley, la ordenanza o el acuerdo permitir a las autoridades administrativas que señalen la tarifa de la tasa o contribución, sin desconocer que el sistema y el método para calcular costos y beneficios, como la forma de hacer su reparto, son de competencia exclusiva de las corporaciones populares.

Adicionalmente la fuerza indelegable de la facultad impositiva se consagra de manera expresa y contundente en el artículo 150 numeral 10, último inciso, cuando al prever el otorgamiento de facultades extraordinarias del Congreso al Presidente de la República, dice la Constitución:

“Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:

10. Revestir, hasta por seis meses, al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, para expedir normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje. Tales facultades deberán ser solicitadas expresamente por el gobierno y su aprobación requerirá la mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara.

...Estas facultades no se podrán conferir para expedir códigos, leyes estatutarias, orgánicas, ni las previstas en el numeral 20 del presente artículo, ni para decretar impuestos” (subraya la Sala).

Si bien la norma constitucional se refiere únicamente a las facultades extraordinarias otorgadas por el Congreso, los principios y motivaciones que la inspiran también se aplican para el nivel regional, y con mayor razón, a fin de evitar que decisiones en materia tan importante como los tributos, y por ende de los ingresos territoriales, sin los cuales no puede el municipio desarrollar las funciones que le son propias, queden a la discrecionalidad o capricho de una sola persona, como es en este caso el alcalde, y se desconozca el principio de representación popular que gobierna los tributos. De ahí que el artículo 338 de la Constitución Política, antes transcrito, haya fijado la competencia impositiva en forma exclusiva en el Congreso, las asambleas y concejos municipales.

Competencia impositiva exclusiva que se aplica, igualmente, en materia de exenciones, pues ellas hacen relación directa con el sujeto pasivo de la obligación tributaria a quien en virtud de la misma ley, a pesar de producirse el hecho generador del tributo, se le exonera del pago de la obligación, comprometiendo así los ingresos fiscales.

Cuestión distinta es que declarada por el organismo competente una exención, bajo el supuesto de cumplimiento de determinadas condiciones, pueda el órgano ejecutivo (en este caso el alcalde), previa verificación de la existencia de los requisitos exigidos en la norma, declarar o no el derecho al beneficio fiscal.

Actividad esta última, que por ser reglada descarta cualquier discrecionalidad».

(Sentencia de mayo 3 de 1995. Expediente 5808. Consejero Ponente: Dr. Delio Gómez Leyva).

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