Sentencia 5860 de junio 8 de 2000 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

CONCEJAL QUE REEMPLAZA AL TITULAR EN FALTA TEMPORAL

EL SEGURO DE VIDA SÓLO AMPARA RIESGOS RELACIONADOS CON EL SERVICIO

EXTRACTOS: «En el presente caso se plantea el tema atinente a la protección mediante el seguro de vida, de quienes reemplazan a los concejales titulares en sus faltas temporales.

La actora instauró demanda, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, contra el municipio de San Luis (Tolima), con el fin que se decrete la nulidad del oficio DAMSLT 057 de marzo 7 de 1997, mediante el cual el alcalde de dicha localidad negó el reconocimiento y pago del seguro de vida del concejal Hernando Vásquez, quien falleció cuando se desempeñaba como miembro activo del concejo de dicha municipalidad.

El aludido oficio contiene la respuesta a la petición, que en tal sentido, formulara la actora en nombre propio y de su hijo menor de edad.

La actuación procesal indica que Hernando Vásquez fue posesionado como concejal por el presidente de la corporación, en reemplazo de Alberto Moscoso, quien había solicitado licencia no remunerada por el término de un año, a partir del 10 de septiembre de 1996 y hasta el 10 de septiembre de 1997. Tomó posesión del cargo en la fecha anteriormente mencionada y falleció a causa de un infarto agudo del miocardio el día 25 de enero de 1997, como lo establece el registro de defunción respectivo.

Las razones esgrimidas en la decisión administrativa demandada para no acceder al reconocimiento del seguro de vida, se basan en que el artículo 69 de la Ley 136 de 1994 establece que sólo quienes son llamados a suplir las faltas absolutas, tendrán derecho a los beneficios del seguro de vida, desde el momento de su posesión y hasta que concluya el período correspondiente. Como el señor Vásquez se encontraba supliendo una falta de carácter temporal no tiene derecho a dicho beneficio.

Respecto a tal situación, en la providencia que se revisa el a quo consideró que la norma citada por el alcalde de la localidad de San Luis (Tolima), como fundamento del acto administrativo demandado, desconocía el derecho a la igualdad y, por ende, lo inaplicó al caso en estudio para, consecuencialmente, declarar la nulidad del acto acusado ordenando al municipio reconocer la prestación en la cuantía a que se hace alusión en la parte motiva de la sentencia apelada.

El recurso de apelación que se decide, en lo fundamental, se sustenta con el argumento de que el alcalde sólo le dio aplicación a la Ley 136 de 1994.

La providencia apelada será revocada por las siguientes razones:

Los concejales son calificados como servidores públicos y, como tales, están al servicio del Estado y la comunidad y ejercen sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento; así lo establece el artículo 123 de la Constitución Política.

La Ley 136 de 1994, señala los derechos y garantías en favor de los miembros del concejo municipal; éstos son, entre otros, el reconocimiento de honorarios por la asistencia comprobada a las sesiones plenarias (art. 66) con la aclaración de que dicho reconocimiento no tendrá efecto alguno con carácter de remuneración laboral ni derecho a reconocimiento a prestaciones sociales; un seguro de vida y la atención médico asistencial personal (art. 65); este último para dar cumplimiento al mandato constitucional (art. 49) del acceso de todos los habitantes del territorio nacional a los servicios de salud.

Con respecto a la situación fáctica planteada en la demanda, en primer lugar, hay que indicar que el artículo 68 de la Ley 136 de 1993 establece que sólo los concejales titulares, que concurran ordinariamente a las sesiones de la corporación, tienen derecho a un seguro de vida y a la asistencia médica, en los mismos términos autorizados para los servidores públicos del respectivo municipio o distrito.

Igualmente, el legislador estableció que los seguros de vida y salud se otorgarán únicamente a las personas que cubrieran las faltas absolutas de los concejales titulares; dicho derecho lo tendrán desde el momento mismo de su posesión (L. 136, art. 69). Al tenor literal del precepto se atuvo el alcalde de San Luis (Tolima) para la expedición del acto demandado.

Al efecto, se consideran como faltas absolutas la muerte, la renuncia aceptada, la incapacidad física permanente, la declaratoria de nulidad de elección como concejal, la interdicción judicial, entre otras, de conformidad con el artículo 65 de la Ley 136 de 1994.

En el caso en estudio, el concejal fallecido, Hernando Vásquez, ocupaba una vacancia calificada como temporal, y no absoluta, pues el concejal Alberto Moscoso, solicitó una licencia por el término de un año y Vásquez ingresó en su reemplazo. Su compañera solicitó al municipio el pago del seguro de vida, aduciendo que el mismo que cubre al concejal titular pero por encontrarse ausente, considera que debe cubrir a su reemplazo.

Para la Sala resulta cierto que es deber del alcalde municipal contratar con cualquier compañía de seguros legalmente autorizada, para lograr así la atención médico asistencial, y un seguro de vida para todos los miembros de la corporación; pero, como quiera que sólo tienen derecho a tales prerrogativas los concejales titulares y quienes los reemplacen en sus faltas absolutas, entra a realizar un análisis acerca de la excepción de inconstitucionalidad que permitió al a quo inaplicar los preceptos mencionados de la Ley 136 de 1994, al caso en estudio.

El legislador considera la licencia no remunerada como una falta temporal; así lo señala en el artículo 52 de la Ley 136 de 1994.

“Son faltas temporales de los concejales:

a) La licencia

b) La incapacidad física transitoria

c) La suspensión del ejercicio del cargo a solicitud de la Procuraduría General de la Nación, como resultado de un proceso disciplinario.

d) La ausencia forzada e involuntaria.

e) La suspensión provisional de la elección, dispuesta por la jurisdicción contencioso administrativa, y

f) La suspensión provisional del desempeño de sus funciones dentro de un proceso disciplinario o penal”.

De otro lado, los seguros de vida, que la ley consagra como prerrogativa de los concejales municipales, tienen como objetivo el cubrimiento de algunas contingencias que le pueden ocurrir al concejal mientras se encuentra prestando servicio al municipio; constituyen una forma de compensar parcialmente los servicios prestados por quienes desempeñan la función de concejal, pero que la ley otorga sólo a titulares y a quienes los reemplacen en sus faltas absolutas.

De manera que, como en el caso concreto el concejal Hernando Vásquez asistió en forma continua a las sesiones del concejo municipal de San Luis; (Tolima) durante la ausencia del señor Alberto Moscoso pero la falta del titular está calificada como temporal significa, que aunque ocupó la posición de concejal activo durante 5 meses a partir de la fecha de la posesión hasta el momento de su fallecimiento, acorde con la ley, no tenía derecho al seguro de vida, aunque hubiera acudido de manera permanente a las sesiones del concejo significando en la práctica que el reemplazo lo cumplió en función permanente.

Sin embargo, a juicio de la Sala, la forma como desempeñó su labor resultó equivalente a la de todos los demás concejales titulares. Por lo tanto el negarle el derecho a las prerrogativas a las que se ha hecho mención, constituye para él una carga desproporcionada y el desconocimiento al derecho a la igualdad, hoy reclamado por los accionantes, pues a pesar de cumplir con las mismas tareas que los demás concejales no merece ser tratado de manera diferente.

Deduce la Sala, que la persona que reemplaza a un concejal titular, al asumir el cargo lo hará con la misma vocación y empeño de quien venía ejerciéndolo, y sus actuaciones y el desempeño de sus funciones, igualmente, puede acarrearle los mismos problemas y peligros de quien reemplaza; por consiguiente, desde este punto de vista, se podría determinar el derecho a la igualdad para efectos de decidir sobre los derechos de reconocimiento de los seguros de vida y de salud.

Al respecto, la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta corporación (rad. 845. Conc. de jul. 9/96, M.P. Luis Camilo Osorio Isaza) conceptuó:

“Quienes reemplacen temporalmente a los concejales titulares adquieren los mismos derechos de éstos, por el tiempo que dure su vacancia y mientras concurran a las sesiones de la corporación. Los concejales que se retiran temporalmente conservan sus derechos en relación con los seguros de vida y salud, por cuanto la investidura se extiende hasta cuando concluya el período para el cual han sido elegidos o cesen definitivamente en sus funciones. El Fondo Rotatorio del Concejo de Bogotá D.C. está en la obligación de asegurar la persona que entra a llenar la vacancia temporal, por el tiempo que dure ésta y sin alterar la situación del régimen de los concejales de Santafé de Bogotá, establece que éstos tienen derecho durante el período para el cual fueron elegidos a un seguro de vida y a otro de salud. En tal virtud, para efecto de la constitución de la póliza, corresponde al alcalde o quien él delegue su contratación con una compañía de seguros autorizada. El Distrito Capital cumple con la obligación legal de prestar atención médico asistencial a los concejales, con la contratación del seguro. Al Distrito Capital le corresponde pagar en su totalidad el valor de las primas por los seguros de vida y de salud”.

Las razones expuestas en el concepto parcialmente transcrito son de recibo por la Sala, para concluir qué razón tuvo el tribunal de primera instancia cuando considera que se desconoce un mandato constitucional, el de la igualdad, cuando la Ley 136 de 1994 consagra prerrogativas sólo en relación con concejales titulares y con quienes los reemplacen en sus faltas absolutas, con olvido de quienes ingresan a integrar el concejo municipal reemplazando faltas temporales de los titulares.

Sobre este aspecto, la Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, en sentencia T-176963 de 16 de diciembre de 1998, magistrado ponente doctor Eduardo Cifuentes Muñoz, se pronunció respecto del tema de faltas temporales y faltas absolutas:

“Quien entra a sustituir a un concejal titular, en razón de que ha sido retenido en contra de su voluntad puede tener que cumplir este encargo durante un tiempo prolongado e incluso por la totalidad del período. Esta circunstancia implica que la causal consagrada en la ley como ausencia forzada e involuntaria tenga una naturaleza diferente respecto de las demás causales de falta temporal, como ocurre con la licencia, la incapacidad transitoria o la suspensión provisional del ejercicio del cargo. En el caso de estas últimas es posible prever o determinar el término de duración de la causal, a pesar de que no está establecido. La persona que reemplaza a un concejal titular en vista de su ausencia forzada o involuntaria no tiene certeza alguna acerca de cuán prolongada será la duración de su permanencia en la corporación. Por consiguiente, al asumir el cargo lo hará con vocación de mantenerse en él por todo el tiempo que permanezca desaparecido el titular. No es posible aplicar la norma que establece que los concejales que sustituyen al titular por motivo de su ausencia forzada e involuntaria no pueden ser beneficiarios de los seguros de vida y salud. En la práctica, el reemplazo ya no es temporal, sino permanente, pues se ha extendido de manera prolongada en el tiempo y, además, no se puede prever, de ninguna manera, hasta cuándo tendrá que seguirlo haciendo. De esta manera, su desempeño es equivalente al de todos los demás concejales titulares. Por lo tanto, el denegarle el derecho a los seguros de vida y de salud constituye una carga desproporcionada y una vulneración de su derecho a la igualdad, pues a pesar de cumplir durante tantos meses con las mismas tareas que los demás concejales, es tratada de manera diferente, en forma que la perjudicada. Así, en situaciones como la presente, habrá de hacerse una excepción a la norma que se analiza”.

Aunque el legislador quiso que las prerrogativas inherentes a los seguros de vida y salud se otorgaran únicamente a las personas que cubrieran las faltas absolutas de los concejales titulares para evitar situaciones en las que se realizara una doble erogación por este concepto pues en los eventos de faltas temporales tanto el titular como su reemplazo tienen derecho a los seguros, siendo contraria la norma legal al precepto constitucional que consagra la igualdad, amerita su inaplicación en los casos en que proceda su reconocimiento.

Ahora bien, aunque la Sala ha llegado a la conclusión de que las prerrogativas consagradas en la Ley 136 de 1994 en favor de los concejales titulares deben hacerse extensivas no sólo en favor a quienes los reemplazan en sus faltas absolutas, sino, además, de quienes ante faltas temporales de los titulares llegan a integrar la corporación municipal no lo es menos que, aunque en el caso en estudio el reemplazo ante la falta temporal estaba previsto para un año, pero se hizo por cinco meses, la prerrogativa inherente al seguro de vida de que trata el artículo 68 de la ley citada no resulta de recibo.

En efecto, la difícil situación que se vive en el país, y que golpea con mayor rigor a algunas provincias, hace que el desempeño de la actividad política se torne cada día más riesgosa.

Es un hecho conocido, el alto número de alcaldes y de concejales víctimas de la violencia o de la desaparición forzada; el pretender que quien aspira a integrar el concejo de su municipalidad debe desempeñar el cargo sólo por el honor de servir a la comunidad poniendo en riesgo, incluso su vida, no es argumento que pueda atraer a muchos y, dentro de los pocos, a los mejores.

Por ello, la Ley 136 de 1994 contempló una serie de incentivos a la labor de los concejales municipales que, como ya quedó anotado antecedentemente se traducen en el reconocimiento de su trabajo mediante el pago de honorarios por participación en sesiones ordinarias y extraordinarias (art. 66); reconocimiento de transporte (art. 67); seguro de vida y de salud (art. 68).

Pero si bien es cierto que el seguro de vida autorizado por norma legal debe cubrir todo el período para el cual fueron elegidos, o en el caso de los reemplazos por el período de la vacancia, no lo es menos que dicha protección resulta inherente al ejercicio del cargo y, por ende, sólo puede tener como cobertura los riesgos relacionados con la actividad que desempeñan, y no cualquier causa que pueda causar la muerte, como sería el caso de una riña callejera por cuestión de tragos, un delito pasional o un mero accidente de tránsito, o una venganza por el cobro de una deuda particular.

Tal deducción se infiere de la filosofía de la protección a los servidores públicos, cuya pretendida extensión a cualquier evento causante de la muerte conduciría a que el erario público terminara cancelando el valor por concepto de las primas para una cobertura de protección que nada tiene que ver con la prestación del servicio público y, en el caso de los concejales municipales, creando una distinción odiosa respecto con los demás servidores públicos, incluidos los empleados y funcionarios de la rama judicial y del ministerio público y quienes transitoriamente desempeñen funciones jurisdiccionales, en virtud de lo estipulado en la ley 16 de 1988, tienen derecho a la protección mediante el amparo de un seguro de vida cuando pierdan la vida en hechos violentos en eventos relacionados con la prestación del servicio.

Si bien es cierto, el artículo 68 de la Ley 136 de 1994 al consagrar el derecho al seguro de vida y de salud para los concejales no hizo, en principio y en relación con el primero, ninguna restricción al respecto, ello no quiere decir que tal precepto pueda interpretarse con una amplitud tal que cobije casos como el planteado en este proceso, en donde la causa de la muerte está calificada como natural, pues a la interpretación restrictiva del derecho de los concejales al seguro de vida, contribuye el que en el inciso 3 del artículo al que se hace referencia, se precisa que sólo pueden disfrutar de tal prerrogativa quienes concurran ordinariamente a las sesiones de la corporación y “en los mismos términos autorizados para los servidores públicos del respectivo municipio o distrito”, lo que conduce a concluir que, no por el hecho de ostentar la investidura de concejal municipal, la prerrogativa consistente en el seguro de vida deba ser extensiva a cualquier evento, relacionado o no con el servicio público.

Al respecto de la restricción en comento, vale la pena citar que para el caso de los personeros municipales, la Ley 136 de 1994 en el artículo 177, al tratar sobre los salarios, prestaciones y seguros de tales servidores, incluye el derecho a “seguro por muerte violenta” sin dar oportunidad para considerar que cualquier evento debe ser cubierto por el seguro de vida.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

REVÓCASE el fallo proferido por el Tribunal Administrativo del Tolima por el cual decretó la nulidad del oficio DAMSLT-059 de 7 de marzo de 1997, proferido por la alcaldía de San Luis (Tolima), y ordenó el reconocimiento del pago del seguro de vida a Lilia Jovita Barrero, equivalente a la suma de $ 39.615.316,40, y, en su lugar, DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

En firme esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.

Cópiese, notifíquese comuníquese, cúmplase».

(Sentencia de junio 8 de 2000. Expediente 5860. Consejera Ponente: Dra. Olga Inés Navarrete Barrero).

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