Sentencia 5911 de septiembre 13 de 2001 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

DECRETO QUE REGLAMENTA NORMA DECLARADA INEXEQUIBLE

SI LA INEXEQUIBILIDAD FUE CON EFECTOS EX TUNC EL DECRETO CARECE DE OBJETO

EXTRACTOS: «Se dicta sentencia de única instancia en el presente proceso, originado en la demanda que en ejercicio de la acción de nulidad, consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, se presentó contra el Decreto 1721 de 2 de septiembre de 1999, expedido por el Gobierno Nacional, por el cual se reglamenta el Decreto 1164 de 1999.

(...).

Mediante el decreto demandado, el número 1721 de 1999, el Presidente de la República reglamentó parcialmente el Decreto-Ley 1164 de 1999, invocando al efecto la facultad que le confiere el artículo 189 numeral 11 de la Constitución Política.

El Decreto-Ley 1164 de 1999, objeto de dicha reglamentación dispuso la fusión del Instituto de Fomento Industrial, IFI, la Financiera Energética Nacional, FEN, el Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo, Fonade y la Financiera de Desarrollo Territorial, Findeter en el Fondo Financiero Nacional S.A., y fue expedido en ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas al Presidente de la República en el artículo 120 de la Ley 489 de 1998.

De otra parte, la Corte Constitucional, mediante sentencia C-702 de 20 de septiembre de 1999, con ponencia del magistrado doctor Fabio Morón Díaz, declaró inexequible el artículo 120 precitado, a partir de la fecha de promulgación de la Ley 489 de 1998, por estimar que

“... para que el Congreso pueda desprenderse legítimamente de la facultad de legislar y conceder, para el efecto, facultades extraordinarias al ejecutivo, ha de hacerlo con estricto sometimiento a los requisitos esenciales que exige la Constitución Política en el artículo 157 y, por tanto, en este caso las facultades no fueron legítimamente concedidas nunca.

Al adoptar esta decisión, la Corte Constitucional se inspira, además, en el carácter restrictivo que debe guiar la interpretación constitucional en materia de facultades extraordinarias al gobierno y, en el entendido de que al declararse la inexequibilidad, en este caso desaparece la norma del ordenamiento jurídico desde el momento mismo de su promulgación y, por tanto, no puede producir efecto alguno”.

De lo anterior, el actor deduce que el acto demandado carece de piso jurídico y de aplicabilidad, pues ni siquiera nació a la vida jurídica, ya que su razón de ser (objeto) quedó sin piso jurídico.

Vistas las consideraciones de la Corte Constitucional y su decisión al respecto, cabe concluir que le asiste razón, por cuanto los efectos que se le han dado a la sentencia sobre el particular son ex tunc, es decir, vuelven las cosas al estado anterior a la promulgación de la ley, los cuales, en este caso, son exactamente iguales a los de la declaratoria de nulidad por parte de la jurisdicción contencioso administrativa, no obstante tratarse de una sentencia de constitucionalidad que, según la doctrina y la jurisprudencia, tiene efectos ex nunc, pero que la misma Corte Constitucional se arrogó la facultad de determinar en cada caso el efecto en el tiempo de tales sentencias (1) .

(1) Sentencia C-531 de 20 de noviembre de 1995.

Así las cosas, dado el efecto retroactivo perentoriamente señalado en la sentencia C-702 de 1999 y no tratándose de situaciones particulares consolidadas, se entiende que el Decreto-Ley reglamentado (1164/99) corre la misma suerte de la norma legal que le sirvió de único fundamento, el artículo 120 de la Ley 489 de 1998. Así lo dejó sentado la Corte Constitucional en la sentencia C-969 de 1º de diciembre de 1999, al decir:

“Así las cosas, desaparecida la norma que sirvió de fundamento para expedir los decretos acusados, resulta apenas obvio que aquéllos deben correr igual suerte, pues se produce el fenómeno de la inconstitucionalidad por consecuencia, es decir,

“... del decaimiento de los decretos posteriores a raíz de la desaparición sobreviniente de la norma que permitía al Jefe de Estado asumir y ejercer las atribuciones extraordinarias previstas en la Constitución.

“Cuando tal situación se presenta, la Corte Constitucional no puede entrar en el análisis de forma y fondo de cada uno de los decretos legislativos expedidos, pues todos carecen de causa jurídica y son inconstitucionales por ello, independientemente que las normas que consagran consideradas en sí mismas, pudieran o no avenirse a la Constitución.

“Desde luego la declaración de inconstitucionalidad que en los expresados términos tiene lugar, no repercute en determinación alguna de la Corte sobre la materialidad de cada uno de los decretos legislativos que hubiera proferido, ya que aquélla proviene de la pérdida de sustento jurídico de la atribución presidencial legislativa, mas no de la oposición objetiva entre las normas adoptadas y la Constitución Política” (2) .

(2) Corte Constitucional, sentencia C-488 de 1995, M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo.

“Por lo dicho, la Corte procederá a retirar del ordenamiento positivo los decretos 1123, 1134, 1135, 1136, 1142, 1144, 1145, 1146, 1147, 1149, 1153, 1154, 1156, 1157, 1158, 1159, 1161, 1162, 1163, 1164, 1165, 1166, 1167, 1168, 1169, 1170, 1179, 1180, y 1184 de 1999, aclarando que tal decisión, en consonancia con lo dispuesto en la citada sentencia C-702 del presente año, produce efectos a partir de la fecha de promulgación de los mismos” (M.P. Dr. Fabio Morón Díaz).

Síguese de lo anterior que el decreto reglamentario demandado resulta sin objeto de reglamentación desde el mismo momento en que se expidió, toda vez que la normatividad de orden legal reglamentada pasa a ser tenida como si no hubiera existido, como si no hubiera nacido a la vida jurídica, de donde aquél queda afectado de inconstitucionalidad, precisamente por la ausencia de la preceptiva legal que dice reglamentar, pues, como bien lo ha señalado esta corporación, todo decreto reglamentario requiere de la preexistencia de disposiciones legales que le sirvan de objeto. En este sentido se pronunció, al decir que “no puede el Presidente de la República reglamentar una ley inexistente, ni desarrollar directamente una facultad que la Constitución no le otorga. El uso de dicha potestad reglamentaria sería legítimo en la medida en que preexista una ley, situación que no se da en el asunto sub examine(3) .

(3) Sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, de 14 de julio de 1998, expediente AI-42, Consejero Ponente, Dr. Manuel Urueta Ayola.

Conviene aclarar que en este caso la situación jurídica que se presenta es distinta a la propia del decaimiento del acto administrativo, en razón de que éste se presenta por circunstancias sobrevinientes y posteriores a la expedición del mismo, de modo que no afectan su validez, tal como lo prevé el numeral 2º del artículo 66 del Código Contencioso Administrativo, esto es, la desaparición de los fundamentos de hecho o de derecho del acto, de allí que los efectos del decaimiento se produzcan hacia el futuro (ex nunc), es decir, a partir del momento en que ocurra la causal, hacia delante y, por ende, no afecta situaciones anteriores, así se encuentren sub judices. Es por ello que el decaimiento del acto administrativo no se admite como causal de nulidad, sino como un evento que afecta apenas su oponobilidad o eficacia (4) . Cabría hablar de decaimiento del decreto acusado, si los efectos de las sentencias de inexequibilidad aludidas hubieran sido hacia el futuro y no ex tunc, como la Corte Constitucional lo dispuso de manera expresa.

(4) sobre la relación de la pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos con la nulidad de los mismos, la corporación ha dicho: “d. El fenómeno de la pérdida de fuerza ejecutoria, no sólo es una situación que no encaja en ninguna de tales causales (de nulidad), sino que es una institución jurídica distinta a la de la anulación del acto administrativo, y por lo mismo tiene su propia regulación, de la cual surge que tenga a su vez sus propias causales, las descritas en el artículo 66 del Código Contencioso Administrativo, sus propias características, efectos, mecanismos para hacerla efectiva, etc. e. (...) Como su nombre lo indica, dicha figura está referida específicamente a uno de los atributos o características del acto administrativo, cual es la de la ejecutividad del mismo, es decir la obligación que en él hay implícita de su cumplimiento y obedecimiento tanto por parte de la administración como de los administrados en lo que cada uno corresponda, consagrada en el primer inciso del precitado artículo 66, al disponer que “salvo norma en contrario, los actos administrativos serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción en lo contencioso pero perderán su fuerza ejecutoria en los siguientes casos....” (sentencia de 19 de febrero de 1998, expediente 4490, Consejero Ponente Dr. Juan Alberto Polo Figueroa).

En resumen, no se está ante una situación de decaimiento del acto administrativo acusado, sino de ausencia de objeto en su nacimiento, atendido el efecto retroactivo de las dos sentencias antes comentadas que, al respecto, resultan en sus efectos equivalentes a las sentencias de nulidad y que, por lo mismo, procede aplicar las mismas consecuencias que la jurisdicción contenciosa administrativa le reconoce a éstas, esto es, que el acto anulado se tiene como si nunca hubiera existido y, en consecuencia, las cosas vuelven a su estado anterior. Así lo reiteró la Sala en reciente providencia, de 30 de marzo próximo pasado, expediente número 5522, Consejero Ponente, Dr.: Manuel S. Urueta Ayola (5) .

(5) En dicha sentencia se controvirtió la legalidad de un oficio expedido con base en un memorando que fue declarado nulo por esta Sala, llegándose a la siguiente conclusión: “como quiera que la nulidad de los actos administrativos retrotrae las cosas a su estado inicial, como si el acto no hubiera existido, se desprende de ello que el oficio acusado debe considerarse como expedido sin el fundamento en él invocado, por lo cual la decisión de devolver a la actora su petición, sin que se le diera el trámite debido, vulnera el derecho de petición de la misma. Luego, los cargos tienen vocación de prosperar y, en consecuencia, se decretará su nulidad”.

Frente a un decreto reglamentario sin norma legal que reglamentar, es claro que se viola el artículo 189 numeral 11 de la Constitución Política, tal como se advirtió en la precitada sentencia de 14 de julio de 1998, expediente número AI-042, ya que su razón de ser es la cumplida ejecución de las leyes. En consecuencia, es menester decretar su nulidad, como en efecto se hará en la parte resolutiva de esta providencia.

En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

DECLÁRASE LA NULIDAD del Decreto 1721 de 2 de septiembre de 1999».

(Sentencia de septiembre 13 de 2001. Expediente 5911. Consejero Ponente: Dr. Manuel S. Urueta Ayola).

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