Sentencia 5947 de junio 15 de 2000 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATlVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Expediente 5947

Autoridades Nacionales

Consejero Ponente:

Dr. Juan Alberto Polo Figueroa

Actor: Camilo Cortés Duarte

Santafé de Bogotá, D.C., quince de junio del dos mil.

EXTRACTOS: «Se decide por la Sala, en sentencia de única instancia, acerca de la demanda que, en acción pública de nulidad, ha interpuesto el ciudadano Camilo Cortés Duarte contra un aparte de la Instrucción Administrativa 10 de 18 de julio de 1995, y varios del anexo a la misma, expedida por la Subdirección de Fiscalización de la Unidad Administrativa Especial-Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, “... mediante la cual se pretende controlar el cumplimiento de las cláusulas estipuladas en los convenios firmados por la DIAN con los depósitos para la utilización del programa informático de aduanas en el proceso de levante de la mercancía considerando las obligaciones, multas y sanciones que se deriven de su incumplimiento”.

(...).

IV. Consideraciones

1. La excepción de inepta demanda.

La entidad demandada propone la excepción de inepta demanda, por inexistencia de objeto y por haber sido anulados por la Sala los numerales 5.1.4 y 5.2 de la misma, y por ello solicita que ésta se declare inhibida para fallar, por cuanto lo demandado carece de aplicación, entre otras, en virtud del fallo proferido anteriormente.

Debido a que no es cierto que el anexo no está vinculado al acto acusado, como parte del mismo y que tampoco lo es el que las normas acusadas carecen de aplicación por la anulación de la parte procedimental de la instrucción, puesto que cuando no hay procedimiento especial se debe aplicar el regulado por la primera parte del Código Contencioso Administrativo, la observación de la entidad demandada carece de fundamento, por tanto, se desestima su petición de fallo inhibitorio.

2. El acto acusado.

Se trata de la Instrucción Administrativa 10, de fecha 18 de julio de 1995, expedida por la subdirección de fiscalización de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN, en uso de las facultades legales conferidas en el artículo 52 del Decreto 2117 de 1992, con el fin de “controlar el cumplimiento de las cláusulas estipuladas en los convenios filmados por la DIAN con los depósitos para la utilización del programa informático de aduanas en el proceso de levante de la mercancía, considerando las obligaciones, multas y sanciones que se deriven de su incumplimiento”.

De allí que señale como objetivo general “Propugnar por el cumplimiento de las obligaciones adquiridas por los depósitos en los convenios celebrados con la DIAN para la utilización del programa informático en el proceso de almacenamiento y levante de las mercancías de importación”, y como objetivos específicos los de “detectar hechos constitutivos de incumplimiento a las obligaciones estipuladas en los convenios” y “determinar y aplicar las sanciones correspondientes sobre los depósitos que resulten infractores n las cláusulas establecidas en el convenio” (destaca la Sala). Este último es objeto de la presente demanda.

Invoca como fundamento legal los decretos 2117 de 1992, 1909 de 1992, 969 de 1993, 1800 de 1994; los convenios suscritos por la DIAN con los depósitos y las resoluciones de autorización para cada uno de los depósitos.

El anexo a que se refiere la acusación aparece ciertamente integrado a la instrucción, de donde lo que en él se dice se debe tomar como parte de aquélla.

La naturaleza de acto administrativo de esta instrucción fue verificada por la Sala en la sentencia de febrero 10 del corriente año, expediente número 5410, con ponencia de la consejera doctora Olga Inés Navarrete, en virtud de demanda de nulidad que el actor del presente proceso interpuso contra la misma, en cuanto a sus numerales atrás citados, los cuales en efecto fueron declarados nulos. Por consiguiente, sobre este punto, la Sala se remite a dicha sentencia.

3. El fondo del litigio.

En lo concerniente al meollo de los cargos formulados en la demanda, esto es, el de la competencia para adoptar medidas como las acusadas, y la consiguiente incompetencia en el funcionario que expidió el acto acusado, para el efecto, la Sala, recapitulando su jurisprudencia al respecto, reiteró también en la sentencia antes citada que, siguiendo el numeral 25 del artículo 189 de la Constitución Política es al Presidente de la República a quien corresponde dictar los reglamentos en materia aduanera, con sujeción a la ley marco, dentro de los cuales se incluyen tanto los aspectos sustanciales, como los procesales del régimen aduanero, y fue así como se trajo el pronunciamiento que sobre el tópico se hizo mediante sentencia anterior a la citada, de 22 de agosto de 1996, con ponencia del consejero doctor Juan Alberto Polo Figueroa, en el sentido siguiente:

“Así las cosas, cabe reiterar que donde la Constitución defiera a la ley determinada regulación, ha de entenderse que tratándose de asuntos propios del régimen aduanero y de comercio exterior y cuyas normas sean de aplicación ejecución directa por parte de la administración, tal regulación compete al gobierno, mediante reglamentos, de modo que si el punto es la regulación de la tarifa de que se habla, o de los hechos y conductas que en el giro de las importaciones deban ser sancionadas administrativamente, incluyendo las correspondientes sanciones, todo lo cual involucra aspectos sustanciales y procesales del régimen aduanero, ello sólo procede por vía de los comentados reglamentados...” (1) (se destaca).

(1) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera, Sentencia de 22 de agosto de 1996, expediente 3481, actor Guillermo Vargas Ayala. Magistrado Ponente: Juan Alberto Polo Figueroa.

Con esta óptica, la Sala advierte que en los incisos acusados del anexo de la instrucción en estudio se describen unas sanciones a imponer a los depósitos, de las cuales no se menciona su origen legal o reglamentario, de donde aparecen como si fueran originarias de dicha instrucción, tanto que el anexo tiene como título descripción general sobre obligaciones y sanciones, y su encabezamiento dice: “a continuación presentamos una descripción general de obligaciones de los depósitos y las respectivas sanciones que se derivan del incumplimiento de las cláusulas incorporadas en los convenios. Cabe destacar que a partir del momento en que entren en vigencia los nuevos convenios y el respectivo decreto sobre sanciones a depósitos éstos deberán aplicarse”.

A lo anterior se agrega que entre los objetivos específicos de la instrucción se incluye el de “determinar y aplicar las sanciones correspondientes sobre los depósitos que resulten infractores a las cláusulas establecidas en el convenio”.

Por consiguiente, es claro que la subdirección de fiscalización de la DIAN se arrogó funciones o atribuciones que no le corresponden, de donde los apartes acusados de la instrucción fueron adoptados sin competencia suya, contraviniendo las disposiciones superiores invocadas, en especial, el artículo 189, numeral 25, de la Constitución.

Al punto vale retomar la precisión hecha por la Sala en la Sentencia de 10 de febrero del 2000 que se viene citando, en la que se dijo “además debe tenerse en cuenta, que una es la situación atinente a pactar sanciones”, respecto de la cual, como lo expuso esta misma Sala al declarar la nulidad del artículo 6º de la Resolución 2762 de 1993, mediante el cual se disponía la imposición de sanciones previstas en los citados convenios, “es evidente, entonces que la DIAN no podía crear una sanción a través de una resolución, así afirme dicha entidad que esa sanción está contemplada en un convenio que es ley para las partes, pues, con ello está contraviniendo el artículo 189, numeral 25, de la Constitución Política, que radica en el Gobierno Nacional la facultad sancionatoria, con sujeción a la respectiva ley marco” (2) .

(2) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera, Sentencia de 12 de agosto de 1999, expediente 5223. Magistrada Ponente Olga Inés Navarrete.

De modo que si los apartes de la instrucción que creaban los procedimientos enderezados a la imposición de tales sanciones, los numerales 5.1.4 y 5.2, fueron encontrados por la Sala, en la sentencia antes aludida, violatorios del precepto constitucional antes citado, por no estar consagrados por la ley, con mayor razón resultan violatorios los apartes contentivos de las sanciones en comento, esto es, lo concerniente a la parte sustancial de las conductas descritas en la instrucción y objeto del anulado procedimiento, puesto que, como éste, tampoco han sido consagradas por la ley.

En consecuencia, para la Sala el cargo de violación del precepto constitucional señalado tiene vocación de prosperar y ello es suficiente para declarar la nulidad de la instrucción en todos los apartes de su anexo que describen sanciones a los posibles incumplimientos de las obligaciones descritas en el mismo, y el que corresponde al objetivo específico demandado.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. DECLÁRASE no probada la excepción de ineptitud de la demanda, propuesta por la parte demandada.

2. DECLÁRASE LA NULIDAD del inciso segundo del numeral 2º de la Instrucción número 10 de 18 de julio de 1995, expedida por el subdirector de fiscalización de la DIAN, que dice “determinar y aplicar las sanciones correspondientes sobre los depósitos que resulten infractores a las cláusulas establecidas en el convenio”.

3. DECLÁRASE LA NULIDAD de las siguientes disposiciones que bajo el título de “Sanción”, están contenidas en el ANEXO: descripción general de obligaciones y sanciones:

a) De los numerales 1º, 2º y 3º, los incisos segundos de cada una de ellas;

b) Del numeral 4º, los incisos segundos de los literales a), b y c);

c) Del numeral 5º, los incisos segundos de los literales a), b), c), d) y e);

d) De los numerales 6º, 7º, 8º, 9º, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19 y 20 sus respectivos incisos segundos.

4. DEVUÉLVASE la suma depositada para gastos ordinarios del proceso o su remanente.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de 8 de junio del año 2000.

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