Sentencia 5968 de julio 13 de 2000 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL

SUPRESIÓN DE CARGOS

EXTRACTOS: «La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandante, contra la sentencia de 26 de agosto de 1999, mediante la cual la Sección Primera, Subsección A, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca denegó las pretensiones de la demanda.

(...).

1. El acto acusado.

El decreto demandado, el número 668 de 28 de octubre de 1996, publicado en el “Registro Distrital” de la misma fecha, número 1280, en la parte dispositiva, a la letra dice:

“DECRETO NÚMERO 668 DE 1996

(Octubre 28)

Por el cual se suprime una dependencia de la estructura orgánica de la Secretaría de Obras Públicas y se suprimen unos cargos

El Alcalde Mayor de Santafé de Bogotá, D.C., en uso de sus atribuciones legales y en especial aquellas que le concede el Decreto-Ley 1421 de 1993 en su artículo 38 numeral 3º y 9º y artículo 55 inciso 2º.

(...).

DECRETA:

1. Modificar el artículo 7º del Decreto 850 de 1994 en el sentido de suprimir de la estructura orgánica de la Secretaría de Obras Públicas la División de Producción.

2. Suprimir los siguientes cargos de la planta de trabajadores oficiales de la Secretaría de Obras Públicas: (...)

3. Corresponde al Secretario de Obras Públicas la terminación de los contratos de trabajo de aquellos servidores que ocupen los cargos suprimidos en el artículo anterior.

4. Disponer a través de acto administrativo motivado interno de la Secretaría de Obras Públicas, el reconocimiento de las indemnizaciones a que hubiere lugar, conforme a los términos de la convención colectiva vigente para 1996.

PAR.—Las erogaciones que causen las indemnizaciones que se reconozcan conforme al artículo anterior serán canceladas con recursos de la Secretaría de Hacienda rubro “1110291064629-603300000000”, amparados con las disponibilidades presupuestales números 2316, 2429 y 2430 del 23 de agosto la primera y del 28 de agosto de 1996 las dos restantes, expedidas por esa entidad.

ART. 5º—El presente decreto rige a partir del 1º de noviembre de 1996”.

2. Examen de los cargos.

Se centran en las sindicaciones de falta de competencia del alcalde para suprimir dependencias de la estructura orgánica de la administración central, por cuanto esta atribución le corresponde al concejo; en que dicho funcionario suprimió empleos sin que hubiera previamente un acuerdo del Concejo Distrital, por el cual se modificara la estructura de la mentada secretaría, y en que el acto acusado viola la convención colectiva, al disponer en su artículo 3º que, sin el conocimiento previo del comité, se despidiera a los trabajadores.

De modo que en el fondo la cuestión principal se refiere a la competencia del Alcalde Mayor de Santafé de Bogotá para expedir el acto acusado. Por consiguiente, ha de dejarse en claro, en primer lugar, el alcance de la facultad que tiene el Alcalde Mayor del Distrito sobre ambas materias: la de la organización de la administración central y la respectiva planta de personal.

Sobre el particular han de considerarse, en primer orden, las atribuciones que para el efecto fueron invocadas en el decreto acusado, como son los artículos 38, numerales 3º y 9º, y 55 inciso 2º, del decreto contentivo del régimen especial del Distrito Capital por mandato de la Constitución, el número 1421 de 1993, y que a la letra dicen:

“ART. 38.—Atribuciones. Son atribuciones del alcalde mayor: (...)

3. Dirigir la acción administrativa y asegurar el cumplimiento de las funciones, las prestación de los servicios y la construcción de las obras a cargo del Distrito; (...)

9. Crear, suprimir o fusionar los empleos de la administración central, señalarse sus funciones especiales y determinar sus emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes. Con base en esta facultad, no podrá crear obligaciones que excedan el monto global fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado.

ART. 55.—Creación de entidades (...)

En ejercicio de la atribución conferida en el artículo 38, ordinal 6º, el alcalde mayor distribuirá los negocios y asuntos, según su naturaleza y afinidades, entre las secretarías, los departamentos administrativos y las entidades descentralizadas, con el propósito de asegurar la vigencia de los principios de eficacia, economía y celeridad administrativas. Con tal fin podrá crear, suprimir, fusionar y reestructurar dependencias en las entidades de la administración central, sin generar con ello nuevas obligaciones presupuestales. Esta última atribución, en el caso de las entidades descentralizadas, la ejercerán sus respectivas juntas directivas”.

2.1. Competencia del alcalde en relación con la estructura orgánica.

En lo relativo a esta materia, se tiene que por virtud del segundo inciso del artículo 55 del Estatuto del Distrito Capital de Santafé de Bogotá, es evidente que se encuentran comprendidas dos grandes facultades, a saber:

1. Distribuir los negocios y asuntos, según su naturaleza y afinidades, entre las secretarías, los departamentos administrativos y las entidades descentralizadas, la cual es dada al alcalde mayor en el artículo 38, ordinal 6º, del mismo estatuto, de modo que el pretranscrito inciso segundo del artículo 55 ibídem, no hace sino retomarla, pero con el fin de asegurar la vigencia de los principios de eficacia, economía y celeridad administrativas, y

2. La de crear, suprimir, fusionar y reestructurar dependencias en las entidades de la administración central, con el fin de hacer efectiva tal distribución, por lo tanto se asume que también debe ser ejercida en función de asegurar la vigencia de los mismos principios de eficacia, economía y celeridad administrativas.

Como lo advierte el Tribunal a quo, el ejercicio de tales funciones no se encuentra supeditada a la previa expedición de ningún acuerdo del concejo distrital en especial, de modo que en este sentido, la acusación no tiene asidero alguno.

Volviendo al acto acusado en cuanto en su artículo primero suprimió la división de producción de la mentada secretaría, es evidente que el Alcalde Mayor del Distrito Capital tiene facultad para ello en virtud del inciso comentado, de modo que tampoco tiene cabida la falta de competencia que se le endilga al respecto.

Ahora bien, la circunstancia de que se diga que la podrá ejercer con el fin de hacer efectiva la distribución de los asuntos y negocios entre las dependencias de la administración central, no significa que únicamente se pueda hacer uso de ella para llevar a cabo esta distribución, como lo sugiere el Ministerio Público en su vista, o que siempre que la ejerza deba expresamente distribuir negocios entre entidades, por cuanto si, en últimas, ambas facultades tienen como razón de ser la de asegurar los principios anotados, esta no sería una lectura razonable y acorde con tales principios, puesto que no tiene sentido aceptar que el alcalde puede suprimir dependencias dentro de las entidades distritales de la administración para distribuir negocios, empero no tenga facultad para eliminar unidades innecesarias, esto es, que no se requieren para atender algún negocio o asunto y que, por lo mismo, contravienen dichos principios. Además, en tal caso, ello conduce de alguna manera a una distribución de asuntos o negocios dentro de las dependencias de las entidades de la administración central, o entre éstas.

Lo sustancial de la motivación consignada en los considerandos del acto enjuiciado, consiste en que la dependencia suprimida no se justificaba en el orden operativo para la ejecución de las actividades de la entidad y, en especial, para el mantenimiento vial a cargo de la secretaría, de allí que en la misma parte motiva se invocaran los principios de eficacia, eficiencia y economía en las entidades de la administración central del Distrito Capital.

Entre los antecedentes administrativos de la medida se encuentra un documento que contiene las conclusiones de la justificación técnico-administrativa de la misma, en las cuales se pone de presente la necesidad de cambiar el modelo que en el momento tenía la Secretaría de Obras Públicas.

En conclusión, la Sala estima que, en función de hacer efectivos los principios de eficacia, economía y celeridad administrativas, el Alcalde Mayor del Distrito Capital de Santafé de Bogotá puede suprimir dependencias al interior de las entidades de la administración central, sin estar supeditado a un acuerdo distrital previo y especial, e independientemente de que obedezca a una distribución de asuntos o negocios entre las entidades de la administración central, o de que en el mismo acto se incluya tal distribución.

En consecuencia, los ataques en que se sustenta el primer cargo resultan sin sustento jurídico, de donde carece de vocación de prosperar.

2.2. Competencia del alcalde en relación con la estructura de cargos.

En este ámbito, es diáfano que en virtud del numeral 9º, del artículo 38 del Decreto 1421 de 1993, el Alcalde Mayor del Distrito Capital puede “crear, suprimir o fusionar los empleos de la administración central”, disposición que no hace otra cosa que reproducir la misma atribución que la Constitución le otorga a todos los alcaldes en general, al estipular en su artículo 315, que son atribuciones del alcalde:

“7. Crear, suprimir, o fusionar los empleos de sus dependencias, señalarles funciones especiales y fijar sus emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes. No podrá crear obligaciones que excedan el monto global fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado” (1) .

(1) Sentencia de 13 de junio de 1996, expediente 3429, actor Luis Fernando Cote Peña, Magistrado Ponente, Dr. Juan Alberto Polo Figueroa.

Teniendo como base, entre otros, este precepto superior, la Sala ya definió el punto, justamente en la sentencia precitada y aludida también por el a quo, de forma o en el sentido que ahora estima vigente y aplicable al caso, a saber:

“De acuerdo con las anteriores normas y de las del Código de Régimen Municipal que no las contraríen, como los artículos 288 y 289, inciso segundo, al concejo municipal compete determinar las escalas de remuneración de las distintas categorías de los empleos de la administración municipal, y determinar las plantas de personal de la contraloría, personería, auditoría, revisoría, donde existan y la del propio concejo, y fijar sus emolumentos.

Por su parte, al alcalde corresponde la determinación de las plantas de personal de sus dependencias, lo que se manifiesta en la competencia para crear, suprimir o fusionar los empleos de la administración central municipal, dentro del marco estructural y funcional adoptado previamente por el concejo; así mismo, le corresponde fijar los sueldos del personal de la administración central municipal (alcaldía, secretarías, departamentos administrativos, oficinas, etc.)” (resalta ahora la Sala).

Precisando más, agregó la Sala, debe decirse que el concejo, al determinar la estructura de la administración central municipal puede, por ejemplo, señalar cuántas y cuáles secretarías debe tener la administración, y al elaborar el presupuesto de rentas y gastos asignar en lo que a gastos de personal se refiere, las partidas globales que a cada una de esas secretarías corresponden. Pero la determinación de la planta del personal de cada una de ellas y la fijación de los emolumentos o salarios de los funcionarios, corresponde al alcalde, quien, al hacerlo, no podrá exceder, por concepto de sueldos, el monto total de ese renglón fijado por el concejo en el respectivo presupuesto.

De este modo, la supresión de cualquier empleo de la administración central municipal, excluidos los del concejo, de la contraloría, auditoría, revisoría, y personería, compete exclusivamente al alcalde; y el concejo, si suprime uno o más cargos de la alcaldía y sus dependencias, incurre en usurpación de competencia o extralimitación de funciones.

Lo anterior significa también que para ejercer la comentada atribución tampoco se requiere de la expedición previa de un acuerdo del concejo, en este caso, del Distrito Capital, para cada caso específico, puesto que se está ante atribución propia y autónoma del Alcalde Mayor, de suerte que la expresión “con arreglo a los acuerdos correspondientes” que contiene la norma, ha de entenderse referida a los acuerdos que regulan de forma general lo relativo a la planta de personal, a escala salarial y demás aspectos que le compete definir de modo permanente a dicha corporación.

En cuanto a que la supresión de cargos ordenada en el acto acusado creó obligaciones que excedieron el monto global fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado, es una acusación que no se encuentra demostrada en el proceso, y por ello no pasa de ser una mera afirmación de la parte actora.

Por consiguiente, y siendo clara la situación jurídica del caso, no es necesario ahondar en el punto para declarar que el segundo cargo tampoco prospera.

3. Violación de la convención colectiva.

Si bien el acto acusado contiene decisiones que pueden afectar relaciones laborales provenientes de un contrato de trabajo, como son los artículos segundo, que suprime unos cargos que corresponden a trabajadores oficiales, y siguientes, no por ello el ejercicio de la función antes analizada debe en este caso supeditarse a la convención colectiva que se hubiere suscrito entre los trabajadores y la entidad, por cuanto se trata de una función de origen constitucional y legal, y que como tal ha sido supeditada solamente a una y otra y a los acuerdos de los concejos municipales en todo lo pertinente, sin que se prevea que su ejercicio pueda ser objeto de convenio con terceros, como en este caso serían los trabajadores eventualmente afectados por la medida.

Otra cosa muy distinta es que el desarrollo de la relación laboral contractual sí se supedite, además de las normas laborales correspondientes, al régimen de los trabajadores oficiales (L. 6ª/45 y sus decretos reglamentarios) y a los pactos o convenciones de trabajo que se suscriban, en ninguna de las cuales se conoce norma que establezca que los cargos desempeñados por trabajadores oficiales no puedan ser suprimidos. Otra cosa es que las implicaciones de esta supresión para las partes contratantes tienen una regulación específica, o sea, distinta a la de cargos que no correspondan a trabajadores oficiales, como es el punto de la indemnización en caso de que por la supresión del cargo, la administración deba dar por terminado de manera unilateral el acto acusado.

El cargo tampoco prospera.

Así las cosas, la sentencia impugnada se confirmará en su integridad».

(Sentencia de julio 13 de 2000. Expediente 5968. Consejero Ponente: Dr. Juan Alberto Polo Figueroa).

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