Sentencia 5973 de febrero 15 de 1991 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

INTERPRETACIÓN UNILATERAL

EXTRACTOS: «El poder de interpretación que tienen las partes de un contrato no se discute, ni en el derecho privado ni en el público. El mismo Código Civil en sus artículos 1618 y siguientes trae una serie de normas orientadoras a ese respecto.

Y es obvio que así sea porque en la ejecución y cumplimiento de los contratos pueden surgir discrepancias o dudas sobre el alcance de ciertas cláusulas o frases que entorpezcan su desarrollo. Discrepancias o dudas que deben ser despejadas en primer término por las mismas partes y que en última instancia será el juez el que las despeje cuando aquellas no hayan logrado un acuerdo y como consecuencia se haya producido el rompimiento de la relación negocial.

Pero ese poder interpretativo que en el derecho privado es equivalente y no coercitivo, como que una de las partes no le podrá imponer a la otra una determinada interpretación, en el derecho público presenta unas características diferentes.

En el derecho colombiano, por ejemplo, desde la Ley 19 de 1982 se contempló expresamente la facultad de interpretación por parte de la administración contratante, mediante resolución motivada (artículo 2°).

Aunque la ley no lo diga, hay que entender que es potestad unilateral y de efectos coercitivos u obligatorios para la otra parte, porque no otro sentido y alcance puede tener una interpretación que se haga mediante acto administrativo.

Pero esa potestad no empezó a operar tan pronto entró en vigencia la Ley 19, porque esta misma le otorgó facultades extraordinarias al Gobierno para que dictara las reglas que hicieran operantes dentro de la contratación sometida al régimen del Decreto 150 de 1976, los principios jurídicos consagrados en la misma ley, entre los cuales como se dijo, está el de interpretación unilateral.

Y ese desarrollo se logró con el Decreto 222 de 1983, el que en su artículo 24 permitió la interpretación unilateral, mediante acto administrativo, cuando las partes, previamente concertadas, no lograran acuerdo en torno a las discrepancias de interpretación surgidas sobre las cláusulas del contrato.

Se observa que ese Decreto 222 empezó a regir el 2 de febrero de 1983.

Límites del poder interpretativo.  

Aunque la ley no lo diga expresamente ese poder exorbitante de interpretación, con efectos coercitivos, tiene como límite temporal para su ejercicio la vigencia del contrato. Así, por ejemplo, en el contrato de obra pública en el que se conviene un término para la ejecución de la obra, hasta el vencimiento del mismo.

Esta conclusión se desprende implícitamente del inciso primero del antecitado artículo 24, porque allí se habla de discrepancias sobre interpretación del contrato que puedan traer su parálisis o perturbar la ejecución del mismo. Es claro, entonces, que para poder hablar de parálisis o perturbación en la ejecución del contrato, habrá que partir del supuesto de su vigencia temporal. En otros términos, como sucede con el ejercicio del poder exorbitante de terminación del contrato, el de interpretación unilateral no podrá ejercerse luego de la terminación normal o anormal de éste.

El poder de interpretación no puede confundirse con el de modificación también contemplado en la ley, porque éste tiene unos alcances y efectos diferentes. Tan cierto es esto que la jurisprudencia de la Corte al hablar de la interpretación de los contratos ha sido enfática en afirmar que “interpretar un contrato no es modificarlo”.

Aunque ese alto organismo se refiere al contrato privado (el que no podrá modificarse unilateralmente) el principio se aplica con más veras a la contratación pública, la que distingue los alcances de la interpretación de los de la modificación, que corresponden a dos poderes diferentes.

Lo anterior permite concluir que la administración contratante so pretexto de interpretar un contrato no puede modificarlo ni en todo ni en alguna de sus cláusulas.

El error de la administración.  

Cuando la administración alega que cometió un error, subsanable, en alguna de las cláusulas, deberá ponerlo en conocimiento de la otra parte para buscar su corrección de común acuerdo. Claro está cuando ese error no haya viciado el consentimiento, caso en el cual el asunto se desplaza a la competencia del juez, mediante una demanda de nulidad relativa.

En otros términos, en ningún caso podrá la administración declarar esa nulidad. Si no existe acuerdo, la administración podrá modificar la cláusula o cláusulas contentivas del error en forma unilateral; pero no podrá hacerlo so pretexto de interpretarlo.

Aquí el ejercicio de esa potestad de modificación tendrá no sólo el límite temporal de la vigencia del contrato sino la órbita de esa potestad señalada en el artículo 20 del Decreto 222».

(Sentencia de febrero 15 de 1991. Expediente 5973. Consejero Ponente: Dr. Carlos Betancur Jaramillo).

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