SENTENCIA 6014 DE JULIO 5 DE 1991

 

Sentencia 6014 de julio 5 de 1991 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA

APLICACIÓN DE LA TEORÍA DE LA LESIÓN

EXTRACTOS: «a) La responsabilidad de la administración, no solamente surge por la omisión, tardanza o deficiencia en la prestación de los servicios públicos a su cargo, que es lo que tradicionalmente se conoce con el nombre de “falla o falta en el servició”. Su verdadero fundamento se encuentra en algo más de contenido universal cuya finalidad es la protección del derecho a los administrados, como bien lo enseña Miguel S. Marienhoff, al afirmar que

“... tal fundamento no es otro que el “estado de derechó” y sus postulados, cuya finalidad es proteger el derecho. Es de esos principios, o postulados, que forman un complejo y que tienden, todo, a lograr la seguridad jurídica y el respeto del derecho de los administrados... Los principios aludidos resultan de la Constitución Nacional, como así de las generosas expresiones de su preámbulo y de ciertos principios capitales del derecho (“No dañar a otró”, “dar a cada uno lo suyó”) que, por cierto también integran nuestro ordenamiento jurídico, como el de todo país civilizadó''. (Tratado de derecho administrativo, Tomo IV, Cuarta Ed., Edit. Abeledo-Perrot, Buenos Aires, Edición 1987, pág. 706).

b) Modernamente la responsabilidad administrativa puede tener diversos orígenes, así: a) en la llamada falta del servicio; b) en la teoría del riesgo; c) en los daños ocasionados por trabajos públicos; d) en el llamado daño especial; e) en la expropiación y ocupación de inmuebles en caso de guerra; f) en el rompimiento de la igualdad de los administrados frente a las cargas públicas; g) en el enriquecimiento injusto. También es característica contemporánea el que se prescinda de los conceptos de licitud e ilicitud, culpa o dolo, y, en fin de cualquiera elemento subjetivo de los que sirvieron de fundamento pretérito al concepto de responsabilidad administrativa; actualmente ésta tiene su razón de ser en la lesión que los particulares sufran en sus derechos, aún con prescindencia de que la acción originaria del daño se hubiere ejercido legalmente por el ente público. Con respecto a estos últimos conceptos, García de Enterría y Fernández, enseñan:

“Quedan de este modo incluidos en la fórmula legal no sólo los daños ilegítimos que son consecuencia de una actividad culpable de la administración o de sus agentes, supuesto comprendido en la expresión “funcionamiento anormal de lo servicios públicos”, sino también los daños producidos por una actividad perfectamente lícita, como indica claramente la referencia explícita que el legislador hace a los casos de “funcionamiento normal” (o “funcionamiento de los servicios públicos”, simplemente, en el art. 106-1 de la Constitución), lo cual supone la inclusión, dentro del ámbito de la cobertura patrimonial, de los daños causados involuntariamente o, al menos, con una voluntad meramente incidental, no directamente dirigida a producirlos, y, en definitiva, los resultantes del riesgo creado por la existencia misma de ciertos servicios, puesto que sólo se excluyen expresamente “los casos de fuerza mayor” (precisión hoy ya constitucional), es decir, los “acaecimientos realmente insólitos y extraños al campo normal de las previsiones típicas de cada actividad o servicio, según su propia naturalezá”...

Al constituir la institución de la responsabilidad de la administración al margen de toda idea de ilicitud o culpa, el fundamento de aquella se desplaza desde la perspectiva tradicional de la acción del sujeto responsable (que parte de la concepción primitiva de ver en la responsabilidad patrimonial la sanción de una conducta culpable) a la del patrimonio de la persona lesionada. La responsabilidad pasa a reposar de este modo sobre un principio abstracto de garantía de los patrimonios, dejando de ser una sanción personal por un comportamiento inadecuado para convertirse en un mecanismo objetivo de reparación, que se pone en funcionamiento sólo si, y en la medida en que, se ha producido una lesión patrimonial. El concepto de lesión patrimonial se convierte de este modo en el basamento mismo del sistema, lo cual hace especialmente necesario caracterizarlo con toda precisión desde un punto de vista técnico-jurídico; nada perjudicaría tanto al progresivo sistema establecido en nuestro derecho que interpretarlo como una fórmula inespecífica, que o bien pudiese justificar cualquier pretensión indemnizatoria, por absurda que fuese, o bien remitirse a valoraciones de equidad según libres estimaciones de los aplicadores del derecho en cada caso. Nuestro sistema positivo, por el contrario, reposa sobre un profundo rigor técnico, que sólo precisa de una explicación coherenté''. (Eduardo García de Enterría y Tomás-Ramón Fernández; Curso de derecho administrativo; Tomo II; Edit. Civitas S.A.; Madrid; 1981; págs. 336 y 337). (resaltado de la Sala).

Para esta Sala no resulta exótico las nuevas tendencias sobre la responsabilidad administrativa del Estado, dado que en diferentes providencias, de una u otra manera, han sido acogidas, en mayor o en menor gardo, pero eso sí, bajo claridad manifiesta de que no solamente la falta o falla en el servicio resulta ser la única fundamentación de aquella. Así, en sentencia de 20 de febrero de 1989, se hicieron las siguientes precisiones:

“La teoría del daño especial. Se ha reconocido por la doctrina y la jurisprudencia que se compromete la responsabilidad patrimonial de la administración pública cuando esta, en ejercicio de sus competencias y obrando dentro del marco de las disposiciones legales, causa con su actuación un perjuicio de naturaleza especial y anormal a un administrado, un daño que excede el sacrificio que el común de los ciudadanos debe normalmente soportar en razón de la peculiar naturaleza de los poderes públicos y de la actuación estatal.

La existencia del Estado y su funcionamiento implican incomodidades o inconvenientes para los asociados, que éstos deben soportar en aras del bien colectivo en tanto y en cuanto esas incomodidades no sobrepasen un determinado umbral: el de la igualdad de los ciudadanos ante la ley y las cargas públicas. Cuando quiera que se quiebre esa igualdad, aun por el obrar legítimo y ceñido al derecho de la administración, será preciso restablecerla, resarciendo los perjuicios que de tal manera hayan podido causarse, porque la equidad lo impone. Con base en similares argumentos ha dicho esta corporación:

“Responde el Estado, a pesar de la legalidad total de su actuación, de manera excepcional y por equidad, cuando al obrar de tal modo, en beneficio de la comunidad, por razón de las circunstancias de hecho en que tal actividad se desarrolla, causa al administrado un daño especial, anormal, considerable, superior al que normalmente deben sufrir los ciudadanos en razón de la especial naturaleza de los poderes y actuaciones del Estado, rompiéndose así la igualdad de los mismos frente a las cargas públicas, o a la equidad, que debe reinar ante los sacrificios que importa para los administrados la existencia del Estado” (Sent. oct. 28/76: Anales del Consejo de Estado, Tomo 91, Nº 451-452, págs. 710 y 711).

Esta teoría se aplica de manera excepcional y por equidad, precisamente porque es subsidiaria, de modo que ha de recurrirse a ella tan solo en eventos en los que el caso concreto examinado no logre un encasillamiento dentro de los otros regímenes de responsabilidad y se aprecie por el sentenciador que esa ausencia de tipicidad, si así puede decirse, comporta vulneración injustificada del principio de equidad. Por ello es quizás aquella en la cual el fundamento mediato de la responsabilidad, que consiste en la violación del principio de igualdad frente a las cargas públicas que campea en la Constitución, opera de manera directá''. (Exp. 4655; actor: Alfonso Sierra Velásquez; C.P. Antonio José de Irisarri Restrepo. En: Extractos de Jurisprudencia del Consejo de Estado, primer trimestre de 1989, Tomo III, publicaciones Caja Agraria, Bogotá, págs. 249 y 250).

Por otra parte, las razones de equidad que deben orientar al intérprete del derecho, también han sido relievadas por esta Sala, para darle cabal cumplimiento a los principios que actualmente orientan la responsabilidad administrativa del Estado, cuando al ocuparse de la teoría de la responsabilidad por el riesgo excepcional reconoce que a pesar de demostrarse diligente actuación del ente administrativo el perjuicio también puede ser achacable a la entidad, pues,

“... si bien la falla del servicio es el régimen de derecho común de la responsabilidad extracontractual del Estado, bien pueden existir regímenes diferentes a aquel de derecho común.

La afirmación anterior reviste importancia precisamente frente a perjuicios como el que plantea el presente proceso, en los cuales así se desconozca el porqué de un accidente, la corporación considera procedente la indemnización, y con apoyo en el principio de iura novit curia, aplique la teoría del riesgo excepcional”. (Sent. ago. 22/89, Exp. 5408 (317); actor: Daniel Pira Amaya. En: Extractos de Jurisprudencia del Consejo de Estado, tercer trimestre de 1989, publicación de la Caja Agraria, Tomo V, pág. 283).

Agrega la sentencia que se acaba de citar que

“... en múltiples ocasiones, el régimen de responsabilidad administrativa fundado en la falla del servicio es insuficiente para explicar la procedencia de la reparación de perjuicios que, en términos de equidad, deben ser resarcidos, no con base en tal régimen como lo hizo el a quo, sino con apoyo en la teoría del riesgo excepcional como ha considerado la jurisprudencia de la corporación y se hace en esta sentencia” (ob. cit., pág. 284) (resaltado fuera del texto).

Al tomar en cuenta la teoría del daño especial y compaginarla con la tesis que estructura la responsabilidad administrativa en el rompimiento del principio de la igualdad ciudadana frente a las cargas públicas, en sentencia de 30 de enero de 1987, esta Sala razonó de la siguiente manera:

“Se puso en evidencia que la obra del puente de la calle 53 con la carrera 30 produjo un daño de carácter excepcional a los dueños del inmueble aledaño a dicha obra (Nº 28-A-05 de la calle 53). Daño o perjuicio que no surgen de una falla del servicio (la actividad de la entidad demandada fue legítima) sino del hecho de habérsele impuesto a los demandantes una carga especial en beneficio de la comunidad. Carga que rompe el principio de la igualdad frente a las cargas públicas (forma del principio general de la igualdad ante la ley)” (Exp. 4493; actor: Bertha María Martínez Zamudio; C.P. Carlos Betancur Jaramillo).

Iguales consideraciones se contemplan en sentencia de 3 de mayo de 1990 de esta Sala (Exp. 5497; actor: Bernardo Méndez B. y otro; C.P. Antonio José de Irisarri Restrepo).

Frente a un caso juzgado por esta Sala, en donde las fuerzas del orden actuaron activamente para contrarrestar la acción bélica contra el mismo grupo subversivo M-19, según hechos ocurridos en Cali en los días 1, 2, 3 y 4 de diciembre de 1985, resultaron muertos y heridos varios habitantes del barrio “Siloé“, la sentencia de 24 de abril de 1991, discurrió así:

“Ciertamente ese operativo militar antiguerrillero cumplido en Cali los días 30 de noviembre y 1 de diciembre del año 1985 fue una acción legítima de las fuerzas armadas, porque ese reducto guerrillero implicaba peligro y amenaza permanente sobre la ciudad, sus habitantes y autoridades. Actuación que se cumplió en beneficio de toda la comunidad y en función de proteger sus intereses. Pero esa operación bélica puso a las familias domiciliadas en ese sector en situación de quedar expuestas a un riesgo de naturaleza excepcional, que excedió las cargas que normalmente deben soportar los ciudadanos como contrapartida por la protección y amparo que les brindan los organismos del Estado. Si el riesgo se consuma y ocasiona un daño sin culpa de la víctima, hay lugar a responsabilidad de la administración aunque no pueda decirse que hubo culpa o falta del servicio estatal.

Debe concluirse por consiguiente que se configuraron los supuestos de la responsabilidad sin falta del Estado y que los actores tienen derecho a indemnización, porque se rompió la igualdad de los ciudadanos frente a las cargas públicas, la equidad que debe reinar para todos los ciudadanos ante los sacrificios que implica para los administrados la existencia del Estado y las actuaciones legítimas de sus fuerzas armadas.

En varias oportunidades esta Sala para identificar los casos en que se configura la responsabilidad del Estado en el ámbito extracontractual ha precisado las características y alcance de la que se conoce como “responsabilidad por daño especial”, también, “responsabilidad sin faltá'''''' (Exp. 6110; actor: Octavio Potes y otros; C.P. Policarpo Castillo Dávila; Sent. abr. 24/91).

En reciente sentencia, la Sala después de analizar diversos criterios en que se apoya la responsabilidad de la administración, consignó lo siguiente:

“Reestudiada la jurisprudencia vigente, y particularmente el fallo de 8 de marzo de 1984, que se cita en la sentencia, la Sala considera que la situación fáctica que se recoge en la causa petendi debe manejarse a la luz de la idea de LESIÓN, como todo perjuicio antijurídico, que es la base o fundamento del deber de reparación...

Dentro de este marco, la responsabilidad de que trata el artículo 2350 del C.C., se torna OBJETIVA en el derecho administrativo, pues como lo enseña el profesor J. M. de la Cuetara, “... no se trata de ningún perjuicio CAUSADO antijurídicamente, sino de un perjuicio antijurídico en sí mismo; por otra parte, se desvincula de la licitud o ilicitud de la actuación de la que se deriva la lesión, con lo que se hace capaz de abarcar la totalidad de supuestos de responsabilidad posibles... La jurisprudencia, por su parte, ha acogido ampliamente los términos en que está formulada la teoría, insistiendo especialmente en la idea de que la responsabilidad surge cuando un particular no está obligado a soportar un detrimento patrimonial” (Sent. jun. 27/91; Exp. 6454; actor: Édgar Pérez Rodríguez y otra; C.P. Julio César Uribe Acosta). (resaltado de la sentencia).

5. Descendiendo de lo teórico y abstracto al caso particular propuesto por el demandante Aníbal Orozco Cifuentes, se colige que no existe razón al a-quo cuando en su sentencia y como último argumento para negar las pretensiones de aquel, discurrió alrededor de la falla en el servicio, de manera exclusiva como si se tratare de la única fuente de responsabilidad administrativa. Por ello, la sentencia no será confirmada y, en cambio, la Sala accederá a las súplicas del libelo demandatorio, aunque de manera explícita el actor no hubiere invocado como fundamento de sus pretensiones las bases doctrinarias y jurisprudenciales que se acaban de dejar vislumbradas en el considerando anterior. Como bien se sabe, es tarea del juzgador adecuar los hechos narrados por las partes a la normatividad legal y principios jurídicos que corresponda según el legendario principio iura novit curia, pues, lo único que puede suplirse son las informaciones fácticas.

Del análisis probatorio que atrás hizo la Sala, no cabe duda alguna que el grupo guerrillero M-19 irrumpió injustamente en ataque bélico contra el cuartel de la policía de la población de Herrera departamento del Tolima, el 1 de julio de 1985 desde tempranas horas de la madrugada, efectuando desmanes de todo género en contra de la vida, la integridad personal y bienes pertenecientes no solamente a la institución policiva allí localizada, sino además contra múltiples de los ciudadanos allí radicados.

La Sala entiende, como también entendió el demandante, que el exiguo número de agentes policiales destinados a mantener el orden público y a garantizar la vida, honra y bienes de los habitantes de aquel alejado rincón del país, obraron dentro del límite de sus capacidades, hasta el punto de que los supérstites bien merecieron distinciones y condecoraciones por su coraje y valentía al tratar de defenderse y defender a los pobladores del lugar, del cobarde ataque irrogado por el comando guerrillero, pero ello no es óbice para que con aplicación de las tesis antes esbozadas la Nación Colombiana resulte condenada por responsabilidad administrativa y tenga que indemnizar los daños que aquí se demandan.

No puede perderse de vista que de no hacerse responsable a la Nación Colombiana, como se enuncia en el párrafo anterior, bien aplicando el principio de responsabilidad por daño especial, ora siguiendo las enseñanzas de quienes abogan por la responsabilidad originada en el desequilibrio o rompimiento de las cargas públicas (o desigualdad de los ciudadanos ante la ley), o, por último, como lo entiende esta Sala, según la teoría de la “lesión” al patrimonio del administrado, se desconocería la noción de equidad. Nadie comprendería cómo un modesto ciudadano (Aníbal Orozco Cifuentes), que demostró ánimo de colaboración para con las autoridades de policía al confiarle a título de arrendamiento el inmueble que poseía en la población de la Herrera, tuviera que soportar, de manera exclusiva, la pérdida de uno de los elementos integrantes de su patrimonio.

La responsabilidad administrativa que se le enrostra a cualquier ente público, solamente se neutralizará mediante la demostración plena que la entidad demandada hiciera para tipificar culpa exclusiva de la víctima, intervención de un tercero o fuerza mayor. Ninguna de estas situaciones se han demostrado en el sub lite».

(Sentencia de julio 5 de 1991. Expediente 6014. Consejero Ponente: Dr. Daniel Suárez Hernández).

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