Sentencia 6019 de julio 6 de 2000 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Exp.: 6019

Consejero Ponente:

Dr. Juan Alberto Polo Figueroa

Actor: Ernesto Rey Cantor

Autoridades nacionales

Santafé de Bogotá, D.C., seis de julio de 2000.

EXTRACTOS: «IV. Consideraciones

1. El Decreto 948 de 5 de junio de 1995 fue dictado por el Gobierno Nacional para reglamentar la Ley 23 de 1973; los artículos 33, 73, 74, 75 y 76 del Decreto-Ley 2811 de 1974; 41, 42, 43, 44, 45, 48 y 49 de la Ley 9ª de 1979; y la Ley 99 de 1993, en relación con la prevención y control de la contaminación atmosférica.

Para ese propósito hizo uso de sus facultades constitucionales y legales, en especial de la que trata el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política y de las atribuidas por la Ley 23 de 1973, el Decreto-Ley 7811 de 1974, la Ley 9ª de 1979 y la Ley 99 de 1993.

El texto de la disposición acusada, que forma parte del capítulo V del Decreto 948 de 1995, dedicado a "La generación y emisión de ruido", es del siguiente tenor:

“ART. 57.—Ruido de aeropuertos. En las licencias ambientales que se otorguen para el establecimiento, construcción y operación de nuevos aeropuertos, la autoridad ambiental competente determinará normas para la prevención de la contaminación sonora relacionadas con los siguientes aspectos.

(...).

b) Políticas de desarrollo sobre uso del suelo en los alrededores del aeropuerto o helipuerto;

...”.

2. Del tenor del literal atacado, visto en el contexto tanto del artículo 57 como de todo el decreto, se deduce que la atribución que confiere atañe tanto a usos del suelo como a la protección del medio ambiente, pudiéndose precisar que establece una relación tal entre estas materias, de modo que la regulación de la primera está en función de la segunda.

Como quiera que el cargo descansa ante todo en la reclamación de la exclusividad de la competencia de los municipios para regular el uso del suelo, y del Congreso de la República para formular políticas sobre el medio ambiente y, por tanto, en la consecuente imposibilidad de que las autoridades ambientales puedan trazar políticas de desarrollo en esta materia, es menester dejar en claro, en primer lugar, la relación entre medio ambiente y uso del suelo, y, en segundo orden, el exacto alcance de la atribución de los municipios en la regulación de los usos del suelo.

2.1. Sobre lo primero, la Sala, siguiendo jurisprudencia de la Corte Constitucional, dedujo que "... la reglamentación de los usos del suelo en los municipios no es una cuestión aislada, sino que forma parte de la política ambiental colombiana, desde luego que el uso del suelo es parte del medio ambiente, el cual involucra factores como la flora, la fauna, la riqueza marina, los recursos hídricos, etc., y constituye un elemento prioritario, dentro de la Constitución, para la acción del Estado" (1) .

(1) Sentencia de 12 de marzo de 1998, expediente 4302, actor Gonzalo Vélez Vélez, C.P. Dr. Juan Alberto Polo Figueroa.

Por ser de especial utilidad para despejar el punto, conviene retomar el rubro jurisprudencial en que, entonces, se apoyó la Sala, tomado de la Sentencia C-354 de 1996, a saber:

"El medio ambiente es una materia que en algunos aspectos trasciende los intereses locales y se constituye en un asunto de interés nacional y proyección internacional, que como tal exige la regulación que emana del poder central.

La protección del medio ambiente, de conformidad con lo establecido, entre otros, por los artículos 8º, 79 y 80 de la Constitución Política, en principio es responsabilidad del Estado. En verdad existe una relación de interdependencia entre los distintos ecosistemas, que hace inconveniente, cuando no definitivamente peligroso, el manejo aislado e independiente de los mismos por parte de las distintas entidades territoriales; ello no quiere decir que la competencia para su manejo esté concentrada exclusivamente en el nivel nacional; al contrario, su complejidad exige, y así lo entendió el constituyente, la acción coordinada y concurrente del Estado y las entidades territoriales, a quienes les corresponde el manejo coordinado de los asuntos relacionados, según éstos tengan una proyección nacional o local" (2) .

(2) Corte Constitucional, Sentencia C-354 de 16 de octubre de 1996, M.P. Fabio Morón Díaz, expediente D-1171.

En resumen, la regulación de los usos del suelo se encuentra estrechamente ligada, e incluso, cabe decir que condicionada a otros aspectos en los cuales se inserta como una variable o elemento más de los mismos, siendo uno de ellos y de especial relevancia para la calidad de vida de la sociedad colombiana, el ambiental, luego el manejo del uso del suelo no le puede ser ajeno a éste.

2.2. Respecto del preciso alcance de la facultad de los municipios para regular los usos del suelo, artículo 313, numeral 7º, de la Constitución Política, la Sala también dejó despejado el punto en la sentencia precitada, anotando al efecto a manera de conclusión que "... si las entidades o instituciones que hacen parte del sistema nacional ambiental deben estructurarse teniendo como base criterios de manejo integral del medio ambiente y su interrelación con los procesos de planificación económica, social y física, la conclusión de ello es la de que la regulación y el manejo de los usos del suelo no es cuestión exclusiva de los municipios, sino que a éstos les corresponde apenas la reglamentación de las regulaciones nacionales sobre uso del suelo, expedidas por el Ministerio del Medio Ambiente y por las corporaciones autónomas regionales, en cabal aplicación de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad que consagra el artículo 288 de la Constitución".

Así mismo, se anotó pare si bien la reglamentación de lo usos del suelo de los municipios comprendidos dentro de la jurisdicción de una corporación autónoma regional corresponde a sus respectivos concejos, ella debe sujetarse a "las regulaciones nacionales sobre uso del suelo en lo concerniente a sus aspectos ambientales" que expida el Ministerio del Medio Ambiente y a las decisiones que, dentro de sus competencias, la ley permita adoptar a las corporaciones autónomas regionales en punto a la administración de los recursos naturales, como el agua de los ríos y de sus cuencas.

Al efecto tuvo en cuenta que dentro de la facultad de intervención del Estado, la Ley 99 de 1993 crea el sistema nacional ambiental, como un conjunto de orientaciones, normas, actividades, recursos, programas e instituciones que permitan poner en marcha los principios generales ambientales, dentro de las cuales se hallan el Ministerio del Medio Ambiente, las corporaciones regionales y los municipios o distritos, cuyas competencias en materia ambiental, está definida por la ley.

En lo que concierne a cada una de tales entidades recordó que,

"Dentro de esa estructuración, definitoria a la vez de competencias, al Ministerio del Medio Ambiente le corresponde "expedir y actualizar el estatuto de zonificación del territorio para su apropiado ordenamiento y las regulaciones nacionales sobre uso del suelo en lo concerniente a sus aspectos ambientales..." (L. 99/93, art. 5º, num. 12), entendiéndose por ordenamiento ambiental del territorio, la función del Estado de "regular el proceso de diseño y, planificación del uso del territorio" y de los recursos nacionales renovables, a fin de garantizar su adecuada explotación y su desarrollo sostenible (ib., art. 7º).

3. En estas circunstancias, la disposición acusada emerge como una previsión enteramente compatible con la normatividad pertinente a ambas materias, tanto desde el punto de vista material como subjetivo, esto es, respecto de los destinatarios de la misma (las autoridades ambientales competentes).

Sobre el particular ha de considerarse que ella tiene como finalidad la de que se establezcan o adopten medidas de control y prevención del ruido de los aeropuertos, aprovechando al efecto las licencias ambientales que se otorguen, para el establecimiento, construcción y operación de nuevos aeropuertos, señalando, más que atribuciones, medidas que debe tomar dentro de la órbita de sus funciones, a la autoridad ambiental competente para otorgar la respectiva licencia, cuando dice que ésta "determinará normas para la prevención de la contaminación sonora relacionadas con los siguientes aspectos", entre los cuales está justamente el acusado: "b) Políticas de desarrollo sobre uso del suelo en los alrededores del aeropuerto o helipuerto".

Esta previsión es apenas obvia, si se tiene en cuenta que ciertos usos del suelo alrededor del aeropuerto de que se trate, pueden resultar incompatibles con el funcionamiento del mismo, debido precisamente al ruido que generan, de modo que establecerla en la correspondiente licencia ambiental, más que una atribución es un deber que tiene la autoridad competente para otorgar licencia ambiental, sea cual fuere según el caso.

En lo atinente a la atribución del Congreso de la República, si bien es cierto que como órgano legislativo debe considerarse como autoridad ambiental en cuanto a la regulación de la materia, y a la competencia para trazar políticas en este campo, se entiende que todo ello es de forma general y abstracta, no en cada caso concreto, como v.g. el otorgamiento de una licencia ambiental y señalar las condiciones específicas en que se concede, toda vez que esto le corresponde a las autoridades ambientales encargadas de aplicar y hacer cumplir los objetivos, metas, políticas y la regulación de todo orden que sobre el particular se encuentre vigente.

De modo que las políticas que en virtud del precepto acusado deben determinar las autoridades que otorguen una licencia ambiental para el establecimiento, construcción y operación de nuevos aeropuertos o helipuertos, se circunscriben al caso particular, esto es, al suelo de los alrededores de unos u otros, lo cual viene a ser parte de la forma como se cumple la función de ejecución de las políticas y normas generales que tenga trazado el Estado a través de las autoridades pertinentes, entre ellas el Congreso de la República.

Por consiguiente, cuando el Gobierno Nacional, en ejercicio de la potestad reglamentaria del Presidente de la República, incorporó esta disposición en el Decreto 948 de 1995, no desconoció ni la facultad reglamentaria de los usos del suelo que tienen los municipios, ni la función legislativa y política que tiene el Congreso de la República en materia ambiental y de usos del suelo, ni excedió su potestad reglamentaria, por cuanto dichas materias se encuentran íntimamente ligadas e interdependientes, como lo señala la parte demandada, de donde no se da la violación de las normas superiores invocadas como violadas, por tanto, los cargos resultan infundados.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

DEVÚELVASE a la parte actora el depósito constituido para gastos ordinarios del proceso, por no haberse utilizado.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el día 6 de julio del año 2000».

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