Sentencia 6078 de febrero 22 de 2001 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

RECURSOS DE LA SOBRETASA A LA GASOLINA

EL ALCALDE NO LOS PUEDE COMPROMETER MÁS ALLÁ DE SU PERÍODO

EXTRACTOS: «Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por el apoderado del municipio de Yopal, contra la sentencia de 11 de mayo de 2000, proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare que declaró la nulidad del Acuerdo 26 de 8 de septiembre de 1999, expedido por el Concejo Municipal de Yopal.

(...).

El acuerdo acusado, prevé, en lo pertinente:

“ART 1º—Autorizar al alcalde mayor de Yopal para que con cargo a vigencias futuras de ingresos provenientes de la sobretasa a la gasolina motor corriente y extra hasta por un término de trece (13) años y hasta en un 80% de acuerdo a (sic) las disposiciones legales, contrate mediante el sistema de concesión el desarrollo del plan vial en el municipio de Yopal, de conformidad al plan de desarrollo “Yopal progreso para todos” a nivel urbano y rural”.

El artículo 126 de la Ley 488 de 1998, entre otros, halló violado el a quo, es del siguiente tenor:

“Características de la sobretasa. Los recursos provenientes de las sobretasas a la gasolina y al ACPM podrán titularizarse y tener en cuenta como ingreso para efecto de la capacidad de pago de los municipios, distritos y departamentos. Sólo podrán realizarse en moneda nacional, dentro del respectivo período de gobierno y hasta por un ochenta por ciento (80%) del cálculo de los ingresos que se generarán por la sobretasa en dicho período”.

La titularización, según definición que consagra la Circular Externa 2 de abril de 1997, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, es una “operación de financiamiento que anticipa la realización de activos, inversiones y rentas de las entidades estatales y compromete su capacidad de endeudamiento”. También se ha entendido, como una operación financiera de endeudamiento que utilizan las entidades territoriales para proveerse de recursos, mediante la cual convierten bienes de cualquier clase de títulos negociables en el mercado de valores.

A juicio del recurrente el artículo 126 de la Ley 488 de 1998 sólo se aplica cuando el municipio ha optado por el mecanismo de la titularización, el cual es potestativo; pero no cuando decide disponer de los recursos, independientemente de la titularización, que fue lo que, según se afirma, ocurrió en este caso.

Para la Sala, si bien es cierto que el artículo 126 transcrito empleó la expresión “podrán”, referida a la titularización, para disponer de los ingresos provenientes de la sobretasa a la gasolina y al ACPM, no lo es menos que no puede entenderse que la voluntad del legislador hubiera sido la de dejar por fuera del respectivo período de gobierno la utilización de dichos recursos cuando no se haga uso de tal mecanismo en los términos aquí planteados.

Una interpretación diferente conduciría a convertir en ilusoria o inocua la disposición contenida en el artículo 126 de la Ley 488 de 1998, pues, ¿qué municipio del país va a optar por la titularización, que entraña limitantes, si puede disponer de los recursos provenientes de la sobretasa sin tener que adelantar trámite alguno de autorización por parte del Ministerio de Hacienda, y, además, afectar varios períodos fiscales de gobierno?

Aceptar que puedan comprometerse, hacia el futuro, tales rentas, esto es, más allá del respectivo período de gobierno, a condición de que ello sólo tendrá lugar en la medida de que se produzca su causación o recaudo, entendiendo que, de esta forma, no se estaría en presencia del mecanismo de la “titularización” sujeto a las características señaladas en la norma examinada, implicaría, en consideración de la Sala, despojar de su consecuencia lógica y de su afecto útil la posibilidad de que los mandatarios subsiguientes, dentro de sus correspondientes períodos puedan hacer uso de la atribución legal de titularizar tales recursos, pues, si lo hicieran, frente a una situación como la prevista en el acto acusado, propiciarían la responsabilidad administrativa y patrimonial del ente territorial por incumplimiento de compromisos adquiridos. En tal virtud la preceptiva superior comentada quedaría vaciada de su específico contenido normativo.

Bajo otro enfoque, cabría igualmente señalar que, si la ley, en este caso, confiere a cada alcalde, dentro de su período de gobierno, la atribución de “titularizar” la renta de que aquí se trata, lo lógico es que el ejercicio de esta competencia resulte posible, realizable o materializable, dentro del lapso en que ello aparece permitido, de manera que esta específica regulación no podría privarse de sus obvias implicaciones por razón de eventuales compromisos adquiridos por administraciones anteriores, así éstos se presenten como mecanismos diferentes a la titularización propiamente dicha, pues, de todas formas, cualquier disposición que en este sentido se adopte, para no hacer nugatorio el peculiar enunciado normativo examinado, frente a nuevas administraciones, debe tener como límite el respectivo período de gobierno.

Habida consideración de que la renta comentada es susceptible de la referida negociación (titularización) para afectos de que las entidades territoriales puedan proveerse de recursos para atender necesidades de una específica administración, propósito que persigue el artículo 126 de la Ley 488 de 1998, según se desprende de su enunciado normativo, no es admisible el entendimiento según el cual su disposición pueda comprometer un lapso superior al del respectivo período de gobierno, así se aduzca que esa afectación anticipada no se produjo por vía del mecanismo de la titularización.

No está por demás aclarar que las anteriores precisiones son predicables, específicamente de la aludida sobretasa en razón del particular contenido de la norma que regula y frente a la cual se contrasta el acto acusado en cuanto establece expresas limitantes temporales —entre otros requisitos— en lo tocante a la posibilidad de su titularización las que, indefectiblemente, inciden frente a cualquier otro mecanismo que se ensaye para disponer de este recurso.

Se hace necesario enfatizar en que la Sala no desconoce que, en principio, nada obsta que puedan comprometerse rentas de vigencias fiscales futuras para la realización de obras del alto costo y de gran complejidad. Es cierto, como lo afirma el apoderado del municipio de Yopal, que pueden existir contratos estatales con largo plazo para su ejecución, que afecten varias vigencias fiscales o presupuestales; pero también lo es que, por voluntad del legislador, tales contratos deberán ser financiados con recursos diferentes de la sobretasa a los combustibles, dada la limitación impuesta en la ley en lo que toca con la titularización que tiene como límite el respectivo período de gobierno, ley esta que, por lo demás, reviste carácter especial frente a la disposición futura (que comprenda otras vigencias) de los recursos provenientes de la sobretasa a los combustibles y, por lo mismo, es de aplicación preferente en relación con la normatividad general que autoriza comprometer en esas condiciones otras rentas o recursos. De manera pues que si esto último es lo que se pretende frente a la sobretasa comentada (y no su utilización a medida que se produzca su recaudo dentro de cada vigencia fiscal) lo procedente es actuar con sujeción estricta a lo dispuesto por el artículo 126 de la Ley 488 de 1998.

Alude el recurrente que el concepto de la violación expuesto en la demanda, en lo que toca con la titularización de que trata el artículo 126, no fue el mismo que tuvo en cuenta el tribunal.

Al respecto, la Sala observa lo siguiente:

El actor aludió a dicho mecanismo para poner en evidencia la contradicción en la que incurrió el Concejo Municipal de Yopal al acudir al contrato de concesión, pues la titularización no se compagina con éste en cuanto que ella involucra recursos del Estado provenientes de la sobretasa a la gasolina y al ACPM y el segundo supone que la financiación de la obra se haga con recursos del contratista los cuales recupera a través del sistema de peajes y/o valorización; además, controvirtió la facultad otorgada por el concejo al alcalde para adelantar el plan de desarrollo propuesto comprometiendo recursos más allá del respectivo período de gobierno.

El tribunal abordó el tema de la titularización bajo el criterio de que la misma resultaba imperiosa y que no se llevó a cabo.

Sin embargo, lo relevante en este caso es que, de acuerdo con el alcance que debe darse al citado artículo 126, la utilización de los recursos provenientes de las sobretasas a la gasolina y al ACPM está supeditada al respectivo período de gobierno, pues así se infiere claramente de su texto; y como quiera que en el acuerdo acusado se advierte que el Concejo Municipal de Yopal autorizó al alcalde para comprometer los recursos provenientes de la sobretasa a la gasolina hasta por un período de trece años, cuando el período concluyó para los alcaldes el 31 de diciembre de 2000, resulta violatorio del precepto legal en estudio, cargo este cuyo alcance de violación fue fijado en la demanda.

Las consideraciones precedentes conducen a la Sala a confirmar la sentencia apelada, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sección primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

Confírmase la sentencia apelada.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

(Sentencia de febrero 22 de 2001. Expediente 6078. Consejero Ponente: Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).

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