Sentencia 6228 de marzo 14 de 2002 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Expediente 6228

Consejera Ponente:

Dra. Olga Inés Navarrete Barrero

Bogotá, D.C., marzo catorce del año dos mil dos.

Actor: Sociedad Transportes Rodríguez Gonzalo Rodríguez & Cía. S. En C.S.

Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia del 17 de septiembre de 1997, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sección Primera, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

EXTRACTOS: «I. Antecedentes

a) El actor, el tipo de acción incoada y las pretensiones de la demanda.

La Sociedad Transportes Rodríguez Gonzalo Rodríguez & Cía. S. en C.S., a través de apoderado y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, solicitó la nulidad de los siguientes actos de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – Administración Especial de Buenaventura, que se relaciona a continuación.

1. Resolución 337 del 21 de marzo de 1997, mediante la cual se declaró el incumplimiento de la obligación de finalizar el tránsito aduanero 001324 del 29 de abril de 1996;

2. Resolución 577 del 30 de mayo de 1997, por medio de la cual se resuelve el recurso de reposición, confirmando la Resolución 0337 del 21 de marzo de 1997,

3. Resolución 895 del 4 de septiembre de 1997, la cual resuelve el recurso de apelación interpuesto contra la Resolución 337 del 21 de marzo de 1997, confirmándola en todos sus aspectos.

b) Los hechos de la demanda.

1. El consignatario Cargraphics S.A. a través el declarante Barberan Cía Ltda. S.A., solicitó el tránsito de la mercancía amparada con el documento de transporte NY01999BU y manifiesto de carga 35600378 del 13 de abril de 1996.

2. El 29 de abril de 1996, con la declaración de tránsito aduanero 1324, se autorizó el transporte de la mercancía a la aduana de destino de Cali, depósitos de Carvajal S.A., fijándose como plazo máximo la realización del tránsito el 3 de mayo de 1996.

3. La mercancía ha transportar estaba embalada en dos contenedores que contenían papel esmaltado en rollos, de acuerdo con la descripción que aparece en la declaración de tránsito aduanero.

4. Según la nota de inspección 1101322 de Almadelco, el paso de portería y control de báscula, también de Almadelco, la mercancía llegó a la aduana de destino con fecha viernes 2 de mayo de 1996. Lo anterior establece que las mercancías sin nacionalizar y el tránsito aduanero llegaron a Cali en la debida oportunidad, tal como consta en la documentación originada en los almacenes generales de depósito “Almadelco” de Cali.

5. Mediante Resolución 337 del 21 de marzo de 1997, la división de fiscalización declaró incumplido el tránsito aduanero en virtud del mensaje emanado de la división operativa DIAN - Cali.

6. En término se interpusieron los recursos de reposición y de apelación contra el primer acto declaratorio de incumplimiento del tránsito aduanero; la funcionaria de fiscalización negó el primero y concedió, subsidiariamente, el segundo.

c) Las normas presuntamente violadas y el concepto de violación.

La actora considera que los actos acusados son violatorios de las siguientes normas: (ver a fls. 44 a 52)

1. Artículos 2º, 13, 23, 29, 83, 90, 209 y 363 de la Carta Fundamental.

2. Artículos 1º, 2º y 3º del Código Contencioso Administrativo.

3. Decretos 2402 de 1991; Resolución 3333 de 1991; Decreto 1909 de 1992; y el Decreto 2295 de 1996.

4. Artículos 850 y ss. del estatuto tributario, y demás normas concordantes y afines.

Por tratarse de un “acto complejo” de la administración, ya que se está demandando la nulidad de tres resoluciones y de las actuaciones que dieron lugar a ellas, se efectuó un análisis de cada una de las resoluciones impugnadas, con el fin de demostrar que cada una de ellas adolece de inconstitucionalidad y de ilegalidad.

1. Resolución 0337 del 21 de marzo de 1997.

Primer cargo: Falsa motivación: la administración aduce con ambigüedad que mediante oficio suscrito por la jefe de la división operativa de la DIAN Cali, y dirigido al jefe de la división operativa de la DIAN Buenaventura, se establece que no se dieron los parámetros otorgados para el cumplimiento del tránsito aduanero. Igualmente, señaló que la garantía global se hará efectiva en la proporción correspondiente al incumplimiento del tránsito aduanero y responsabiliza a la empresa transportadora, en el evento de que el monto de la póliza no cubra la totalidad del riesgo.

Segundo cargo: Desviación de poder: La administración no puede, en forma arbitraria, estar aplicando lo que la ley no le ha otorgado, pues el artículo 3º del Decreto 1909 de 1992 remite al hecho de la importación pero no los tránsitos aduaneros.

La administración no puede, con base en el artículo 109 de la referida normatividad aduanera, establecer el otorgamiento de garantías, pues la misma norma repulsa lo que estableció la división de fiscalización DIAN Buenaventura.

En efecto, el inciso 2º del artículo prenombrado reza: “no habrá lugar a constituir garantías cuando se trate de usuarios aduaneros permanentes e inscritos ante la Dirección de Aduanas Nacionales o entidades de derecho público”.

La empresa Transportes Rodríguez Gonzalo Rodríguez & Cía. S. en C.S., desde el año de 1994, por el sólo hecho de efectuar el transporte de mercancías mediante las declaraciones de tránsito aduanero, es usuaria aduanera permanente y está inscrita ante la Dirección de Aduanas Nacionales.

Tercer cargo: Violación de normas legales y constitucionales: El acto administrativo desacata el artículo 29 de la Constitución Política, pues, sin el lleno de los requisitos legales se expidieron las resoluciones impugnadas, ya que no se escuchó a nadie como tampoco se formuló pliego de cargos.

2. Resoluciones 577 del 30 de mayo de 199 y 895 del 4 de septiembre de 1997.

Primer cargo: Falsa motivación, desviación de poder y violación de normas legales y constitucionales: Por economía procesal y por tratarse de una réplica del primer acto administrativo, sostiene los mismos cuestionamientos realizados en la Resolución 337 del 21 de marzo de 1997.

d) Razones de la defensa.

La apoderada de Dirección de Aduanas Nacionales, Administración de Aduana de Cali, expuso las razones que, en síntesis, son las siguientes: (ver a fls. 72 a 75)

El actor solicitó permiso para trasladar la mercancía que arribó por el Puerto de Buenaventura, al parecer, con el fin de nacionalizar la mercancía en la aduana de Cali, sometiéndose al régimen aduanero especial para estos casos, y con constitución de la garantía correspondiente a la declaración de tránsito Aduanero otorgado por la aduana de partida (Buenaventura).

Mientras la declaración de tránsito aduanero 001324 tuvo vigencia del 29 de abril de 1996 al 3 de mayo de 1996, el manifiesto de carga se realizó con fecha de 4 de mayo de 1996, bajo el Nº 580596-601788, o sea, un día después del plazo taxativamente señalado.

La actora anexa documentos que pretende hacer valer como prueba de llegada de la mercancía a su destino, pero ello no es suficiente puesto que estos documentos, mientras no estén debidamente presentados a la autoridad competente, en este caso, al funcionario de la aduana de Cali, no son válidos para avalar el cumplimiento del régimen.

Refiriéndose al recibo de la mercancía en el depósito de Almadelco, supuestamente el 2 de mayo de 1996, comenta que dicho documento se refiere es a la entrega de “un (1) contenedor de 20 pies Nº... Vacío y aseado...”, de lo que colige que la mercancía no llegó a ese depósito (simplemente porque el contenedor estaba vacío) y, además, porque el destino de la mercancía no era ese depósito, sino el de la aduana de Carvajal, tal como lo ordenó en la declaración de tránsito aduanero 1324.

Aunque el transportador hubiese descargado la mercancía supuestamente, sin autorización de la aduana, el dos de mayo, no cumplió con la obligación aduanera de presentarla ante la autoridad competente, en este caso, los funcionarios aduaneros que permanecieron en carga atendiendo los procedimientos en ese fin de semana y festivo.

(...).

Consideraciones de la Sala

El fallo apelado será confirmado por las siguientes razones:

Previamente, debe precisar la Sala que la nulidad por falta de integración oportuna del litis consorcio fue saneada en esta instancia al notificarse personalmente al representante legal de la Aseguradora Colseguros sin que la alegara.

Mediante la Resolución 337 del 21 de marzo de 1997 la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, Administración Especial de Buenaventura, declaró el incumplimiento del tránsito aduanero Nº 001324 del 29 de abril de 1996, que se había autorizado a la Sociedad Transportes Rodríguez Gonzalo Rodríguez & Cía. S. en C.S.

El 29 de abril de 1996,con el Nº 1324 se había autorizado el transporte de mercancía a la aduana de destino de Cali, depósito de Carvajal, fijándose como plazo máximo de realización del tránsito aduanero el 3 de mayo de 1996.

Obran a folios 13 y 14 del cuaderno principal las fotocopias de la nota de inspección y del pase de portería y control de báscula de Almadelco S.A. de fecha mayo 2 de 1996, en las cuales se registró el recibo del contenedor Nº CRXU-235770-0 en acero de 20’, el cual llegó “con abolladuras y sumiduras en sus lados, vacío y aseado”.

En el caso en estudio, y de acuerdo con los documentos mencionados en el párrafo anterior, se observa que los vehículos de placa XF-0747, conducido por el señor César Aristizábal transportaba el contenedor Nº CRXU-235770-0, y que el de placas MAI-185, conducido por el señor Ferney Arbeláez, transportaba el contenedor Nº TCSU-283156, llegaron a Almadelco S.A., Cali el día 2 de mayo de 1996 pero, de conformidad con las descripciones señaladas por los funcionarios respectivos, los dos contenedores se encontraban vacíos al momento de su ingreso a Almadelco.

Sentado lo anterior, la Sala encuentra conveniente precisar que el tránsito aduanero es la modalidad que permite el transporte terrestre de mercancías nacionales o de procedencia extranjera, bajo control aduanero, de una Aduana a otra, dentro del territorio nacional.

De conformidad con la normatividad que gobierna la materia, las operaciones de tránsito aduanero se deben realizar únicamente en los vehículos de empresas inscritas y autorizadas previamente por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. Excepcionalmente, la aduana podrá autorizar el tránsito en vehículos pertenecientes a los declarantes, para lo cual se requiere la constitución de una garantía específica.

El declarante se hará responsable ante la aduana por la veracidad de la información consignada en la declaración de tránsito aduanero y por el pago de los tributos aduaneros correspondientes a la mercancía sometida al régimen de tránsito que no llegue a la aduana de destino.

En el caso de las empresas transportadoras, éstas responderán ante la autoridad aduanera por la finalización del régimen dentro de los plazos autorizados, y por la correcta ejecución de la operación de tránsito aduanero.

Toda operación de tránsito aduanero deberá estar amparada con las garantías correspondientes. La garantía por la finalización de la modalidad, a cargo del transportador, se constituirá para responder las obligaciones de finalización del régimen dentro de los plazos autorizados y por la correcta ejecución de la operación de tránsito aduanero.

Las empresas transportadoras inscritas y autorizadas para realizar tránsitos aduaneros, deberán garantizar sus operaciones mediante la constitución de una garantía global, bancaria o de compañía de seguros.

La autoridad aduanera determinará la duración de la modalidad de tránsito de acuerdo con la distancia que separe la aduana de partida de la de destino. Dicho término se contará a partir de la fecha de autorización del régimen y se consignará en la declaración de tránsito aduanero. para la ejecución de la operación de tránsito aduanero, los medios de transporte deberán utilizar las rutas más directas entre la aduana de partida y la de destino.

La modalidad de tránsito aduanero finalizará con la entrega de la carga al depósito o al usuario operador de la zona franca, según corresponda, quien recibirá del transportador la declaración de tránsito aduanero, ordenará el descargue y confrontará la cantidad, peso y el estado de la mercancía consignada en dicho documento. Si existiera inconformidad registrará la información en el sistema informático de la aduana. Si se presentan inconsistencias entre los datos consignados en la declaración de tránsito aduanero y la mercancía recibida, o si se detectaren posibles adulteraciones en dichos documentos, o irregularidades en los empaques, embalajes y precintos aduaneros de la mercancía que es objeto de entrega, o ésta se produce por fuera de los términos autorizados por la aduana de partida, el depósito o el usuario operador de la zona franca elaborará y remitirá a la aduana el acta correspondiente, la cual deberá ser firmada por el transportador e informará de inmediato a las autoridades aduaneras, a través del sistema informático aduanero.

Es decir las obligaciones de la empresa transportadora en relación con el régimen de tránsito aduanero comprende no solo la entrega de la mercancía dentro del plazo previsto sino la de los documentos de carga y el relativo al tránsito aduanero dentro del mismo plazo, sino que el hecho de haber amparado el cumplimiento de tales obligaciones con la suscripción de póliza tenga la virtualidad de enervar su propia responsabilidad.

Ahora, respecto del régimen de tránsito aduanero resulta necesario tener en cuenta lo estipulado en los artículos 76 y 17 del Decreto 1909 de 1992, cuyo tenor reza:

ART. 76.—Entrega de la mercancía al depósito: Cuando no se entregue la mercancía al depósito habilitado dentro del término establecido en el artículo 17 de este decreto, se impondrá al transportador la sanción prevista en el artículo 42 del Decreto 2666 de 1984.

ART. 17.—Entrega al depósito o al declarante: Las mercancías deberán ser entregadas por el transportador al depósito habilitado señalado en los documentos de transporte o al que determine el transportador, si no se indicó depósito.

La entrega de la mercancía deberá realizarse dentro de los dos (2) días siguientes al descargue total en el aeropuerto, o dentro de los cinco (5) días siguientes, cuando el descargue se efectúe en el puerto.

Dentro de los términos previstos en el inciso anterior, podrá efectuarse la entrega directa de la mercancía al importador o declarante, en el respectivo aeropuerto o puerto, cuando se haya presentado declaración anticipada o cuando así lo determine la Dirección de Aduanas Nacionales.

Cuando la mercancía se transporte por vía terrestre, el ingreso de la misma al depósito habilitado, deberá efectuarse por el transportador luego de la entrega de los documentos de transporte a la autoridad aduanera y dentro del término de la distancia.

Decreto 2666 de 1984, artículo 42: Control de la aduana. Las mercancías introducidas en el territorio aduanero serán sometidas al control de la aduana, estén o no sujetas al pago de derechos de importación.

El transportador deberá entregar las mercancías a la aduana dentro de los dos (2) días hábiles siguientes a la llegada del medio de transporte. La demora en su entrega ocasionará multa del 0.5% del valor FOB de la mercancía por cada día de retardo, sin que exceda de un 10% que impondrá el administrador.

El contenido de los preceptos transcritos, perfila en forma clara las obligaciones que competen al transportador de la mercancía y los parámetros para la determinación del cumplimiento de la misma. Sin duda, ello no hace nugatoria la evaluación de circunstancias de excepción que permitan exonerar el acatamiento de dichas obligaciones o justificar su incumplimiento, pero es sabido que éstas se dan por causas o circunstancias que, atendiendo principios como el de equidad y justicia, permiten justificar dicho incumplimiento, dentro de los cuales caben el caso fortuito o la fuerza mayor, cuyo fundamento radica en el postulado conforme al cual, nadie está obligado a lo imposible.

En efecto, el artículo 992 del Código de Comercio – modificado. D.E. 01/90, artículo 10 reza:

“Exoneración de responsabilidad del transportador.

“El transportador sólo podrá exonerarse, total o parcialmente, de su responsabilidad por la inejecución o por la ejecución defectuosa o tardía de sus obligaciones, si prueba que la causa del daño le fue extraña o que en su caso, se debió a vicio propio o inherente de la cosa transportada, y además que adoptó todas las medidas razonables que hubiere tomado un transportador según las exigencias de la profesión para evitar el perjuicio o su agravación.

Las violaciones a los reglamentos oficiales o de la empresa, se tendrán como culpa, cuando el incumplimiento haya causado o agravado el riesgo.

Las cláusulas del contrato que impliquen la exoneración total o parcial por parte del transportador de sus obligaciones o responsabilidades, no producirán efectos”.

Con base a lo estipulado en el artículo anterior es que procede a analizar las circunstancias que exoneran de responsabilidad al transportador, en caso de incumplimiento de sus obligaciones. Recae sobre él una presunción de culpa, de la cual puede exonerarse si demuestra una de dos circunstancias:

1. Que la causa del daño le fue extraña o que se debió a vicio propio o inherente de la cosa transportada.

Decir que la causa del daño le fue extraña, significa que no se originó en actuaciones u omisiones del transportador o de las personas bajo su responsabilidad, sino en hechos exclusivo de terceros o de la naturaleza, como un rayo o un terremoto. El hecho que ocasiona el daño debe tener, por consiguiente, causas externas al sujeto de la obligación.

En cuanto concierne al vicio, la doctrina ha precisado que el vicio propio o inherente a la cosa transportada hace referencia a los daños que se encuentran en la mercancía, originados en su misma naturaleza o en su estado de conservación; por ejemplo: fermentación, putrefacción, combustión espontánea, muerte de animal enfermo. En estos casos, cuando el remitente ha hecho una declaración inexacta respecto de la naturaleza de las cosas, el transportador queda libre de responsabilidad por los daños derivados de dicha inexactitud.

2. Adicionalmente, para exonerarse de responsabilidad, el transportador debe probar que adoptó todas las medidas razonables que hubiere tomado un transportador, según las exigencias de su profesión, para evitar el perjuicio o su agravación. Este requisito apunta hacia la conducta diligente con que actúe, teniendo en cuenta las medidas de prevención de riesgos que son usuales en esta actividad. Por consiguiente, le compete demostrar que el hecho que ocasiona el daño no se originó o agravó por su negligencia o descuido.

En este punto tienen especial relevancia los elementos de imprevisibilidad e irresistibilidad del hecho, para valorar la conducta asumida por el transportador. Ello indica que, a pesar de no incluirse en forma explícita la causal de fuerza mayor o caso fortuito, es evidente que, atendiendo a los principios generales de las obligaciones, sus elementos se encuentran implícitos en la normatividad comentada.

Puntualizado lo anterior, en el caso en estudio la empresa transportadora se obligó a entregar el día 3 de mayo de 1996 a la aduana de destino la mercancía que transportaba bajo el régimen de tránsito aduanero; ello, en los términos del DTA 001324, expedido el 29 de abril de 1996, mediante el cual se autorizó el transporte de la mercancía desde Buenaventura hasta el depósito aduanero de Carvajal S.A., calle 15 Nº 32-23 autopista Yumbo-Cali, fijándose para ese efecto un plazo máximo que vencía el 3 de mayo de 1996.

Es de anotar que la empresa transportadora Rodríguez Gonzalo Rodríguez & Cía. S en C.S., como transportador, se obligó al transporte hasta la aduana de destino, y que la mercancía, si bien fue entregada en el destino previsto el día 4 de mayo por lo que tal acción se verificó por fuera del término establecido para el efecto, de donde se infiere el incumplimiento que motivó la sanción impuesta. Adujo en vía gubernativa que la administración aduanera conocía sobre el paro de transportadores que se prorrogó en cinco días, y además que se olvidó que los vehículos debían ser pesados uno a uno en la báscula y que la congestión de carros por tal motivo se extendió hasta mediados de noviembre; fuera de lo anterior, que la vía Buenaventura – Cali por esos días solo tenía un solo carril en servicio.

Tales circunstancias no fueron probadas dentro de este proceso.

En efecto, mediante los actos acusados se declaró el incumplimiento del régimen de tránsito aduanero, por cuanto la mercancía llegó a la aduana de destino el día 4 de mayo de 1996, es decir, con un día de retraso o sea por fuera del término dispuesto, como consta en la declaración de tránsito aduanero 1324.

Sobre el tema, a pesar de que la mora en el cumplimiento de su obligación fue de tan solo un día, debe decir la Sala que las autoridades aduaneras deben ser en extremo exigentes en el acatamiento de los términos estipulados en el tránsito aduanero, pues nada menos el mismo contiene autorización de movilización en territorio nacional de mercancías extranjeras sin nacionalizar.

En el caso en estudio, la empresa actora ha alegado la justificación del retraso para la entrega de la mercancía a la aduana de destino, sin embargo, encuentra la Sala que no existe ningún hilo conductor entre el anterior hecho y la situación planteada en la demanda, ya que, al decir de la actora, la mercancía efectivamente llegó a su destino dentro del plazo asignado, según se sostuvo en la demanda.

Por otro lado, se observa claramente en los documentos aportados al proceso por la accionante, que en las notas de inspección (fls. 12 y 13), pase de portería y control de báscula (fl. 14) de Almadelco, se señala que los contenedores se encontraban vacíos, hecho que no desvirtuó la sociedad actora a lo largo del proceso, y por lo tanto, no queda demostrada la llegada de la mercancía el día dos de mayo en la ciudad de Cali, tan solo de los contenedores a Almadelco y no a la zona franca. El aviso de llegada de declaración de tránsito aduanero D.T.A. (fl. 98 cdno. 2) es de fecha 4 de mayo de 1996 al destino autorizado, cual era el depósito de aduana de Carvajal, aspecto que no fue refutado por la actora, aunque alega que en la fecha en que debió cumplir su obligación no existía personal para la recepción de mercancía en las oficinas de la DIAN.

Sobre este punto, dentro de la contestación de la demanda por parte de la administración de aduana de Cali se dijo que el horario de presentación de los documentos de transporte es permanente, es decir “las 24 horas del día todos los días, incluyendo fines de semana y festivos”, por lo que la justificación de la demora por falta de atención, en días no hábiles, para la entrega de los documentos de transporte a los funcionarios de la aduana de Cali no es válida, argumento que tampoco fue desvirtuado por la sociedad demandante.

Así pues, no encuentra la Sala probado el cumplimiento de las obligaciones aduaneras por parte la compañía accionante, amparadas por las garantías exigidas y, por el contrario, acorde con el material probatorio queda probado el incumplimiento del plazo autorizado, luego no es posible liberarlo de las obligaciones con la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFÍRMASE la sentencia apelada.

2. En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala de la Sección Primera, en su sesión de catorce de marzo de dos mil dos».

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