SENTENCIA 6299 DE MAYO 24 DE 1991

 

Sentencia 6299 de mayo 24 de 1991 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

EJECUCIÓN DEL ACTO ANTES DE LA DECISION DEL RECURSO

IMPUGNACIÓN MEDIANTE ACCIÓN DE RESTABLECIMIENTO

Consejero Ponente:

Dr. Carlos Betancur Jaramillo

Ref.: Expediente 6299

Indemnizaciones

Bogotá, D.E., mayo veinticuatro de mil novecientos noventa y uno.

Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 1º de febrero de 1990, mediante la cual se denegaron las súplicas de la demanda.

En dicho escrito, presentado el 10 de diciembre de 1987 (a folio 6), se formularon las siguientes pretensiones:

“1. Que por Resolución 32 del 28 de septiembre de 1987 emanada del Ministerio de Justicia se repuso integralmente el contenido de la Resolución 32 de julio 25 de 1986 emanada de la misma autoridad la que había suspendido el certificado de aeronavegabilidad de la aeronave HK-3071-P de propiedad del señor Guillermo Benito Vallejo Ama, extralimitándose en lo prescrito en la Ley 30 de 1986 artículo 91 referente a indicios graves de narcotráfico, causando lógicamente perjuicios de orden económico y moral.

2. Que como consecuencia de la anterior declaración se condene a la Nación —Ministerio de Justicia— a pagar a mi mandante todos los perjuicios materiales y morales causados con la Resolución 32 de julio 25 de 1986 en donde existe extralimitación en la aplicación del artículo 91 de la Ley 30 de 1986.

3. Que para efectos de la liquidación y pago se haga de acuerdo al período comprendido entre las dos resoluciones antes mencionadas y los que se causen posteriormente a la presentación de esta demanda y su liquidación será de acuerdo al avalúo comercial de la aeronave”.

Como hechos se narraron en síntesis, los siguientes:

1. Que el señor Guillermo Benito Vallejo A. adquirió el 29 de enero de 1986 la aeronave HK-3071-P, la que se encuentra debidamente registrada con subrogación de hipoteca, y que venía disfrutando honestamente y sin contratiempos.

2. Que el 25 de julio de ese año, el Ministerio de Justicia, mediante Resolución 32 y sin mediar indicios graves de narcotráfico, ordenó la suspensión del certificado de aeronavegabilidad de la citada aeronave.

3. Que luego de un lento proceso, el mismo ministerio, mediante la Resolución 32 de 28 de septiembre de 1987, repuso la decisión anterior y permitió la operación libre de la nave, exhortando a las autoridades para el efecto. Con lo anterior dejó sin piso la imputación de narcotráfico.

En el capítulo fundamentos de derecho, se afirma que la Resolución 32 de 1986 violó los artículos 91 de la Ley 30 de 1986; 30 y 16 de la Constitución Nacional.

Decidida la primera instancia, el tribunal, como se dijo, denegó las súplicas de la demanda. En uno de los apartes del fallo se anota:

“3. De un acto administrativo que no pudo producir efectos jurídicos no puede derivarse indemnización.

4. La pretensión tendiente a que esta corporación declare que la Resolución 32 de septiembre 27 de 1987, repuso la número 32 de julio 25 de 1986, para obtener como consecuencia la de condena, hace aparecer de bulto la ineptitud sustantiva del libelo. Las pretensiones indemnizatorias o resarcitorias no provenientes de la nulidad de actos administrativos y de las consagradas en el artículo 86 del Decreto 01 de 1984, se deducen de hechos administrativos o actos de difícil prueba (3). De manera que, al no atacarse en la demanda actividad administrativa, y por el contrario, al afirmarse en la misma, el ilógico de obtener reparación de daños a causa de un acto administrativo que se repuso totalmente al decidirse el recurso gubernativo interpuesto contra él, hacen que el juez desestime las pretensiones, porque no existe actividad administrativa material que juzgar, presupuesto sine qua-non de la acción de reparación directa y cumplimiento, denominada en el Decreto 2304 de 1989, simplemente como acción de reparación directa.

Adolece así la demanda de un defecto grave, no formal, como es el no existir actividad material administrativa que juzgar, que impone una decisión denegatoriá''.

Descontenta la parte actora con la decisión interpuso el recurso de apelación. Tramitada la segunda instancia, y para decidir se anota:

Para el señor fiscal décimo de la corporación, doctor Ospina Henao, la sentencia deberá ser inhibitoria porque al no probar el actor la propiedad de la nave, quedó huérfano de prueba el interés sustancial que debía demostrar para lograr una sentencia de fondo. Agrega, además, que el proceso muestra protuberantes fallas de carácter probatorio. Su concepto de 20 de febrero de 1991 aparece a folios 61 y siguientes del cuaderno principal.

Por su lado, la demandante insiste en sus puntos de vista en su escrito que obra a folios 57 y siguientes. Allí reitera su tesis de la falta de pruebas para tomar la medida de suspensión del certificado de aeronavegabilidad por parte del ministerio.

Como se observa de lo narrado, mientras el a quo denegó las súplicas de la demanda, el fiscal de la Corporación pide sentencia inhibitoria porque el actor no probó el interés sustancial para actuar.

Para la Sala, el punto amerita las siguientes precisiones:

La responsabilidad del Estado se compromete ordinariamente por los actos admninistrativos que expide la administración o por sus hechos, omisiones u operaciones administrativas; haciéndose efectiva, en el primer evento, por la acción de restablecimiento (CCA, art. 85) y en el segundo, por el de reparación directa (art. 86).

Esta presentación, con todo, no es tan evidente en algunas hipótesis. Así, si la lesión la produce el acto administrativo en firme y su ejecución se ajusta a lo dispuesto, la acción será de restablecimiento. Pero si el perjuicio no lo causa el acto (este, incluso, es legal para el afectado) sino la ejecución irregular del mismo, vgr. excediendo su mandato, la acción será de reparación directa. Como será de reparación directa cuando el acto esté ajustado al ordenamiento pero rompe el principio de la igualdad frente a las cargas públicas.

El acto administrativo susceptible de recursos sólo adquirirá firmeza cuando los recursos interpuestos se hayan decidido. Firmeza que le permitirá a la administración ejecutar de inmediato los actos necesarios para su cumplimiento. Por eso mismo dispone la ley que esa firmeza es requisito indispensable para su ejecución aún contra la voluntad de los interesados (arts. 62 num. 2º y 64 del CCA).

A contrario sensu, el acto inicial objeto de recursos no podrá cumplirse antes de la decisión de éstos, entre otras razones por que los recursos de vía gubernativa se conceden en el efecto suspensivo.

Pero el efecto suspensivo en materia de recursos es sólo regla general, porque existen casos señalados en la ley que le permiten a la administración su ejecución inmediata, como en algunos asuntos de policía administrativa relacionados con el orden público y de fallas graves en el ejercicio de la función pública por parte de los servidores del Estado. En tales eventos la formulación de los recursos no impedirá la ejecución de la medida. Aquí, por razones de orden público aceptadas en la ley, se anticipan los efectos ejecutorios a la firmeza del acto administrativo.

Normalmente los actos administrativos que culminan una actuación administrativa son pasibles de recusos. Pero la ley puede disponer lo contrario.

Si el acto administrativo carece de recursos porque la ley así lo dispone, la interposición de uno cualquiera no impedirá su firmeza ni aplazará los efectos ejecutorios que le otorga la ley.

En este orden de ideas, para poder hablar de acto administrativo productor de perjuicios habrá que esperar que éste quede en firme, bien porque carece de recursos o bien porque los interpuestos posibles ya se decidieron.

Pero cuando el acto administrativo inicial susceptible de recursos se ejecuta antes de la decisión de éstos, bien porque la medida era de efectos inmediatos o por ignorancia de la administración en cuanto al efecto suspensivo de los recursos, podrá causar perjuicios mientras estuvo vigente así haya sido revocado después como consecuencia de la prosperidad de éstos.

Cuando el acto se ejecuta en las condiciones anotadas y se produce la lesión, ésta no desaparecerá con su revocatoria posterior, sólo cesará hacia el futuro. En tal evento, la persona que pretenda el reconocimiento de los perjuicios no podrá hablar de que la causa de éstos fue un hecho (el acto administrativo no se convierte en hecho por su revocatoria) y tendrá que impugnarlo mediante la acción apropiada en la ley para el efecto, o sea la contemplada en el artículo 85 del CCA. Y deberá hacerlo, así al momento de la presentación de la demanda ya se haya producido su revocatoria. Revocatoria que produce claros efectos hacia el futuro, pero que no tiene la virtualidad de borrar los efectos que el acto produjo mientras estuvo vigente.

Para la Sala el problema planteado en la demanda (ejecución del acto antes de la decisión del recurso y su revocatoria posterior) y que se ajusta a la condición teórica que se deja expuesta en el párrafo precedente, no es nuevo en la jurisprudencia de la corporación. La Sala Plena tuvo oportunidad de pronunciarse en asunto similar en su sentencia de 31 de agosto de 1988 (proceso R-030). Allí se produjo el cierre inmediato de un centro médico en Bucaramanga, por infringir normas de salubridad, medida que luego fue revocada por el Ministerio de Salud. De ese fallo se destacan las siguientes conclusiones:

“1. En la sentencia impugnada se sostiene que, así como la acción de plena jurisdicción tiene su origen en un acto administrativo, la indemnizatoria parte de la existencia de un hecho u operación administrativa.

No existe planteamiento diferente en la jurisprudencia invocada. Ni podría existir a decir verdad, pues la diferencia de las dos figuras radica fundamentalmente en el diverso origen o causa de la respectiva acción.

2. La sentencia que se impugna declaró probada la excepción de inepta demanda por haberse accionado a través de la hipótesis del artículo 68 que presupone la existencia de un hecho u operación administrativa, al paso que la situación planteada en el sub lite es la de un acto administrativo que produjo eventuales perjuicios.

No trae la jurisprudencia invocada doctrina de la cual pudiera inferirse que la ausencia de acto administrativo al tiempo de la demanda signifique per se que un acto administrativo revocado administrativamente se convierta ipso facto en hecho u operación administrativa, transmutando su naturaleza y dando lugar a una acción diferente.

3. Son radicalmente diversos los presupuestos de hecho de la demanda que culminó en la sentencia recurrida y de aquélla que dio lugar al fallo que se dice contrariado.

En el caso de la primera hubo un acto administrativo; en el de la segunda hubo, en cambio, hechos u operaciones administrativas y aún vías de hecho, según se cuenta en los libelos correspondientes.

Parangonar las situaciones a fin de pretender fallos equipolentes, aparte de ser antitécnico, llevaría a pretender una conclusión idéntica a partir de premisas diversas y aún contrarias.

Estima, en consecuencia, la Sala que no se da la contradicción jurisprudencial que se postulá”.

Por lo expuesto, la Sala declarará la ineptitud de la demanda y revocará, en consecuencia, el fallo desestimatorio del tribunal.

Pese a esto, y como consideración marginal, se anota:

Aún aceptando que estuvo bien presentada la acción de reparación directa, porque el acto administrativo que produjo el daño ya no existía al momento de la presentación de la demanda, ésta no podría ser favorable a los intereses del actor, por los notorios vacíos probatorios que se observan en el proceso y que impondrían la aplicación del principio de la carga probatoria contra los intereses de éste.

Cuando alguien demanda diciéndose propietario del bien retenido, deberá acreditar este derecho, porque sólo así demostrará la legitimación en causa. Esta tesis, que cuenta con amplio apoyo jurisprudencial, sostiene que el título o derecho que se alega para demandar no puede ser simplemente enunciado, porque el alcance de la posible indemnización deberá estar siempre en consonancia con el derecho que sobre ella se ejerce. Así, vbgr, no será lo mismo demandar como propietario que como arrendatario, comodatorio o depositario.

No existe en el expediente prueba idónea que acredite ese título de propiedad. Comparte en este punto la Sala las apreciaciones de su colaborador fiscal cuando afirma:

“Esta fiscalía pone de presente a la Honorable Sala que según los hechos de la demanda, la Aeronave HK-3071-P había sido adquirida legalmente por el actor, el día 29 de enero de 1986 por medio de escritura Nº 142 de la Notaría Séptima del Círculo de Cali, la cual no obra en el expediente. En cuanto al documento que obra a folio 19, aun cuando no fue tenido como prueba por haber sido presentado extemporáneamente, en el evento de que se hubiese tenido como tal, por sí solo no demostraría la propiedad de quien demanda, en el caso que nos ocupa. Para el efecto basta recordar la sentencia de junio 11 de 1987, Expediente No. 3871, Actor: Carlos J. Sánchez Santamaría, Consejero Ponente: Dr. Uribe Acosta, y que en su parte pertinente reza:

“El certificado de matrícula que en fotocopia obra al folio 2 del cuaderno número 1 también adolece de la misma falla que se deja anotada en el literal anterior, pues en el sello que se estampó en ella sólo se lee: “Las anteriores fotocopias son fieles a los ejemplares que reposan en el proceso número 3871 de conformidad con lo ordenado en auto de fecha junio 17 de 1983”. Ignorando el sentenciador si se tomó del original o de una fotocopia debidamente autenticada. Agréguese a lo anterior que ese documento sólo sirve para acreditar la nacionalidad de la nave, como lo preceptúa el inciso final del artículo 1441 del Código de Comercio, y también la tradición del dominio, pero este último evento demanda que se integre la prueba con la escritura pública correspondiente, como se anotó atrás”.

b) Si no se acreditó en legal forma la propiedad de la aeronave fluye con claridad meridiana la falta de interés sustancial en la parte actora para tener derecho a que se profiera sentencia de fondo. Por ello la decisión será inhibitoria”.

A este respecto, pueden verse, entre otras, las sentencias de agosto 25 de 1988 (proceso 5198), octubre 20 de 1987 (proceso 5025) y enero 30 de 1987 (proceso 4493).

También es de anotar que únicamente se decretaron en el proceso como pruebas los documentos que se acompañaron con la demanda, los que sólo demostraron la existencia de los actos administrativos que produjeron, primero, la suspensión de la licencia de aeronavegabilidad de la nave HK-3071-P y luego la revocatoria de la medida. Se hace esta advertencia porque las demás pruebas se negaron por extemporáneas, tal como se dispuso en el auto de junio 20 de 1988 (a folio 26); providencia que quedó ejecutoriada por error del mismo actor al interponer contra él recurso improcedente.

En síntesis la no prosperidad de la acción de reparación directa por falta de pruebas, sería tan obvia que sobra hacer otras reflexiones.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

Revócase la sentencia de 1º de febrero de 1990, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. En consecuencia, declárase la inhibición para fallar de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda.

Cópiese, notifíquese y devuélvase.

Esta providencia fue aprobada por la sala en su sesión celebrada el día 24 de mayo de 1991.

Carlos Betancur Jaramillo, Presidente de la Sala—Juan de Dios Montes Hernández—Carlos Ramírez Arcila—Julio César Uribe Acosta. 

Ruth Stella Correa Palacio, Secretaria.

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