Sentencia 6334 de febrero 14 de 2002 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA

SE ESTUDIA LA LEGALIDAD DE ALGUNOS APARTES DEL REGLAMENTO OPERATIVO

Se pide la nulidad de los literales a y c del artículo 2º; literal a del artículo tercero y de los artículos 7º y 9º del Decreto 895 de 18 de mayo de 2000, "Por el cual se reglamenta la parte operativa de la Ley 134 de 1994", expedido por el presidente de la República con la firma del Ministro del Interior.

V.2. La excepción de cosa juzgada.

Frente a las pretensiones se propone la excepción de cosa juzgada respecto del literal c del artículo 2º (primer cargo) y del silencio administrativo positivo (incisos segundo y tercero del artículo 7º), por haber sido decididos en la sentencia de esta Sala, atrás referenciada, de 21 de junio de 2001, Expediente 6378.

V.2.1. En cuanto al literal c del artículo 2º, que se ocupa de la certificación sobre el cumplimiento de los requisitos en cada una de las etapas de realización de los mecanismos de participación ciudadana, se observa que los cargos que en su contra se hacen en ambas demandas son iguales, toda vez que en los dos se invoca la violación de los artículos 120 y 265 de la Constitución Política, cuyo concepto de violación es idéntico, esto es que según el último precepto la Organización Electoral está integrada por el Consejo Nacional Electoral y la Registraduría Nacional del Estado Civil y que, no obstante, el citado literal otorga competencia exclusivamente al Registrador Nacional del Estado Civil para expedir tal certificación, excluyendo de ello al consejo en mención.

El cargo, por consiguiente, fue examinado por la Sala en la aludida sentencia, la cual negó la nulidad del literal c del artículo 2º en cuestión, configurándose así la cosa juzgada a la luz del artículo 175, inciso segundo, del C.C.A., pues la sentencia que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes pero sólo en relación con la causa petendi juzgada. Sobre el particular se dijo:

"... encuentra la Sala que el artículo 24 de la Ley 134 de 1994 establece:

"Certificación de la Registraduría. En el término de un mes, contado a partir de la fecha de la entrega de los formularios por los promotores y hechas las verificaciones de ley, el respectivo Registrador del Estado Civil certificará el número total de respaldos consignados, el número de respaldos válidos y nulos y, finalmente, si se ha cumplido o no con los requisitos constitucionales y legales exigidos para el apoyo de la iniciativa legislativa y normativa de la solicitud de referendo".

Por otra parte, cuando el artículo 27 de la ley reglamentada establece que: "La organización electoral certificará, para todos los efectos legales, el cumplimiento de los requisitos exigidos para la realización de los mecanismos de participación ciudadana" no desconoce la facultad de certificación que corresponde al Registrador del Estado Civil contenida en el ya transcrito artículo 24, que determina que dicha certificación comprende, no solamente lo relacionado con el número total de respaldos consignados, de respaldos válidos y de respaldos nulos, sino el ámbito amplio sobre el cumplimiento de los requisitos exigidos en las normas constitucionales y legales para la realización de los mecanismos de participación, ciudadana; es decir, que cuando el artículo 27 señala que para todos los efectos legales se debe certificar el cumplimiento de los requisitos exigidos para la realización de los mecanismos de participación ciudadana, ya la norma legal había precisado en el artículo 24, a cuál funcionario, dentro de la organización electoral, corresponde tal función.

Además, debe tenerse en cuenta que es al registrador de la circunscripción electoral correspondiente a quien corresponde anular los respaldos suscritos en documentos que no cumplan los requisitos del artículo 16 o que incurran en alguna de las causales de nulidad que allí se consagran, atribución que se encuentra en íntima relación con la que se comenta.

Por ello, como la ley otorga al Registrador del Estado Civil amplia facultad de certificación sobre el ajuste a la legalidad de todo el proceso de la participación ciudadana, la facultad contenida en el literal c del acto administrativo objeto de examen se acomoda a la norma reglamentada.

En efecto, como el decreto parcialmente demandado, al definir la noción de certificación, atribuye al Registrador del Estado Civil la expedición del acto mediante el cual declara que se han cumplido los requisitos exigidos en cada una de las etapas de realización de los mecanismos de participación, desde la inscripción de las iniciativas solicitudes de referendo hasta la presentación de la iniciativa legislativa y normativa ante la corporación correspondiente o de la solicitud de referendo ante el Registrador del Estado Civil correspondiente, encuentra la Sala que no aparece exceso del ejercicio de la facultad de reglamentar las leyes que corresponde al Presidente de la República.

De otro lado, como la organización electoral comprende a los registradores del Estado civil, mal se haría en entender que la facultad de certificar sobre los aspectos definidos en la Ley 134 de 1994 corresponda a la organización, en su conjunto, hecho que haría inoperante el ejercicio de la atribución, dada la complejidad de la organización electoral; por otra parte, dado que la Registraduría posee la infraestructura necesaria para, previos los exámenes técnicos a que haya lugar, decidir sobre la validez o nulidad de los respaldos consignados y que, además, el Registrador Nacional del Estado Civil actúa como secretario del Consejo Nacional Electoral, por ende, le es inherente la facultad de certificar".

V.2.2. Con relación al artículo 7º, el actor le formula dos acusaciones:

Una referida a la primera parte de su inciso segundo, en cuanto pone en cabeza de la Registraduría la expedición de la certificación sobre el cumplimiento o incumplimiento de los requisitos, y la otra, alusiva al mismo inciso en cuanto consagra el silencio administrativo positivo respecto de la solicitud correspondiente.

Dicho artículo reza:

"Plazos. A los plazos establecidos en la Ley 134 de 1994, se aplicarán los criterios generales de interpretación. Por lo tanto, los plazos en días se contarán teniendo en cuenta los hábiles y los plazos en meses o semanas serán calendarios.

Vencido alguno de los plazos establecido en la ley para que la Registraduría expida la certificación a que hubiere lugar, el Registrador del Estado Civil correspondiente dictará el acto en el cual se declare el cumplimiento o incumplimiento de los requisitos señalados en la ley. Si el certificado no fuera expedido oportunamente se entenderá que los requisitos fueron satisfactoriamente llenados y, vencido el término, los promotores continuarán desempeñando sus actividades normalmente.

Lo mismo se aplicará a todos los demás plazos establecidos en la Ley 134 de 1994, incluidos aquellos que deba fijar la organización electoral.

V.2.2.1. Sobre la primera acusación, las razones en que se funda son exactamente las mismas en que se basa el cargo antes examinado, esto es, la violación de los artículos 120 y 265 de la Constitución Política, porque según el último precepto la organización electoral está integrada por el Consejo Nacional Electoral y la Registraduría Nacional del Estado Civil y no obstante el inciso en cuestión otorga competencia exclusivamente al Registrador Nacional del Estado Civil para expedir tal certificación, excluyendo de ello al Consejo Nacional Electoral.

Por consiguiente, sirven las mismas consideraciones que expuso la Sala en el estudio de ese cargo, según atrás se transcribió, las cuales la condujeron a negar su prosperidad en la sentencia que se comenta. De allí que el ahora examinado tampoco tenga vocación de prosperar.

V.2.3. La Sala también conoció del mismo artículo 7º, en cuanto revisó la legalidad de los apartes que consagraban el silencio administrativo positivo y en virtud de ello dispuso:

"DECLÁRASE la nulidad de las siguientes expresiones: "Si el certificado no fuera expedido oportunamente se entenderá que los requisitos fueron satisfactoriamente llenados y, vencido el término, los promotores continuarán desempeñando sus funciones normalmente. Lo mismo se aplicará a todos los demás plazos establecidos en la Ley 134 de 1994, incluidos aquellos que deba fijar la organización electoral" contenidas en los incisos segundo y tercero del artículo 7º del Decreto 895 de 2000".

Por lo anterior, se da la cosa juzgada por efecto del inciso primero del precitado artículo 175 del C.C.A., a cuyo tenor "La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes".

V.2.4. Además, la Sala observa que en lo atinente al artículo 9º del Decreto 895 de 2000, en la comentada sentencia también se decretó la nulidad de su aparte que dice "El que la fecha corresponda a una misma mano no anulará la firma si los demás datos son auténticos", por lo tanto también tiene ocurrencia ese fenómeno procesal, por la misma razón expuesta en el punto anterior.

En consecuencia, se ha de declarar probada la excepción propuesta en este sentido, en lo que hace al literal c del artículo 2º y del inciso segundo del artículo 7º, en lo atinente al silencio administrativo positivo, y a la frase "El que la fecha corresponda a una misma mano no anulará la firma si los demás datos son auténticos" contenida en el artículo 9º, todos del Decreto 895 de 2000.

V.3. Examen de los demás cargos.

Se refieren al literal a del artículo 2º; literal a del artículo tercero y artículo 9º, exceptuando su frase anulada, del Decreto 895 de 18 de mayo de 2000, sobre los cuales se hacen las siguientes precisiones:

V.3.1. El literal a enuncia lo siguiente:

"ART. 2º—Definiciones. Para todos los efectos, las nociones de inscripción, registro y certificación contenidas en la Ley 134 de 1994 se definen así:

a) Inscripción. De conformidad con el artículo 12 de la Ley 134 de 1994, se entiende por inscripción el acto mediante el cual el vocero del comité de promotores entrega formalmente a la Registraduría del Estado Civil correspondiente los formularios en los cuales consta que a lo menos el 5 por 1.000 de los ciudadanos que integran el censo electoral de la circunscripción respectiva apoya la constitución de un comité de promotores de un proyecto de articulado. La inscripción de la iniciativa ciudadana puede corresponder a una iniciativa legislativa y normativa o a la solicitud de un referendo conforme a lo previsto en la Ley 134 de 1994".

El artículo 12 de la Ley 134 de 1994, por su parte, señala:

"Requisitos para la inscripción de iniciativas legislativas y normativas o solicitudes de referendo. Al momento de la inscripción de una iniciativa legislativa y normativa o de la solicitud de un referendo, el vocero del comité promotor deberá presentar el formulario que le entregó la Registraduría del Estado Civil correspondiente, diligenciado con la siguiente información:

a) El nombre completo y el número del documento de identificación de los miembros del comité de promotores y de su vocero, previamente inscritos ante la registraduría correspondiente; (subrayas de la Sala).

b) La exposición de motivos de la iniciativa legislativa y normativa o de la solicitud de referendo que promueven y el resumen del contenido de la misma;

c) En el caso de la iniciativa legislativa y normativa o de la solicitud de referendo aprobatorio, el título que describa la esencia de su contenido, y el proyecto de articulado;

d) En el caso de iniciativas legislativas y normativas o de las solicitudes de referendo presentados en el marco de una entidad territorial, un espacio en el que se indique lugar y la dirección de la residencia de quienes respaldan su inscripción.

e) El nombre de las organizaciones que respaldan la iniciativa ...

f) En el caso de la solicitud de referendo derogatorio ...

g) Cuando la iniciativa legislativa sea promovida por concejales ...".

Para una mejor comprensión del punto, conviene tener en cuenta especialmente los artículos 10, 16 y 18 de la Ley 134 de 1994. Según el primero que, con el artículo 12 pretranscrito, forma parte del capítulo titulado "Inscripción de la iniciativa legislativa y normativa y de la solicitud de referendo", establece que para ser promotor de una u otra, se requiere contar con el respaldo del cinco por mil (5 x 1.000) de los ciudadanos inscritos en el respectivo censo electoral.

El artículo 16, que integra el capítulo 2, "Trámite de la iniciativa legislativa y de las solicitudes de referendo”, establece que el formulario sobre el cual firmarán los ciudadanos que apoyen una u otra deberá ser diferente a aquel con el cual se efectuó la inscripción de alguna de ellas en la registraduría correspondiente y contendrá cuando menos la información que se relaciona en el mismo artículo; y según el artículo 18, también perteneciente al citado capítulo, inscrita la iniciativa o la solicitud el registrador dispondrá de 15 días para la elaboración y entrega del formulario a los promotores, quienes contarán, desde ese momento, con seis (6) meses para la recolección de las firmas de quienes apoyan estos procesos de participación, plazo prorrogable en caso de fuerza mayor. Una vez entregados estos formularios en el término señalado, viene la tarea de verificación de la autenticidad de los respaldos y la certificación de si se ha cumplido con el respaldo requerido según el asunto de que se trate, que se da en términos porcentuales del censo electoral, y de darse tal respaldo se surtirá el trámite del proyecto respectivo.

Del anterior recuento se deduce que en el proceso de cualquiera de los asuntos en mención, hay cuatro etapas básicas, cuales son, 1ª, la inscripción; 2ª, el trámite tendiente a obtener el respaldo a la iniciativa o solicitud ya inscrita; 3ª, la verificación de la autenticidad de las firmas de respaldo y la correspondiente certificación y 4ª, el trámite del asunto específico de que se trate (del proyecto de ley, ordenanza, acuerdo o referendo).

Respecto de la 1ª etapa, inscripción, cabe decir que se dan dos momentos: uno, es el de la inscripción del comité; y, otro, el de la inscripción de la iniciativa o de la solicitud, toda vez que el literal a del artículo 12 es claro en señalar que el comité debe estar previamente inscrito ante la registraduría correspondiente, aunque se entiende que el respaldo para la inscripción de los miembros del comité promotor sirve para la inscripción de la iniciativa o la solicitud, puesto que no hay disposición específica que señale algo distinto.

Así las cosas, el concepto de inscripción en el contexto del procedimiento antes descrito, va mucho más allá o implica mayor información que la prevista en la definición de inscripción que "Para todos los efectos" se adopta en el literal a del artículo 2º del Decreto 895 de 2000, ya que ésta se circunscribe sólo al respaldo del cinco por mil (5 x 1.000) de los ciudadanos que integran el censo electoral, lo cual, como se dijo, es requisito específico para inscribir los miembros del comité promotor, según el artículo 10 de la ley reglamentada, siendo que el artículo 12 de la misma se refiere a otros aspectos o requisitos.

Por consiguiente, resulta fundada la imputación que se le hace de violar el artículo 12 de la Ley 134 de 1994, porque restringe el alcance que en el mismo tiene el vocablo inscripción respecto de los mecanismos de participación en comento, lo cual comporta la prosperidad del cargo y la consiguiente anulación del literal acusado.

V.3.2. El literal a del artículo 3º, dice:

"ART. 3º—De los formularios para la inscripción y el trámite de iniciativas o solicitudes de referendo. La Registraduría elaborará un formulario para la inscripción de iniciativas legislativas y normativas o de solicitudes de referendo, de conformidad con las instrucciones que sobre la materia imparta el Consejo Nacional Electoral. En tales formularios los ciudadanos interesados recolectarán el respaldo del 5 por 1.000 del censo electoral correspondiente exigido para constituirse en comité promotor”.

Contra el mismo no se formula una acusación específica en la demanda, sino que resulta atacado en el cargo que de manera general le hace la actora a todas las disposiciones cuestionadas, en el sentido de que violan los artículos 150, numeral 1º, y 189, numeral 1º, de la Constitución Política, por reformar disposiciones de la Ley 134 de 1994, usurpando así las funciones del Congreso de la República, y con ello excediendo la potestad reglamentaria.

Como quiera que no se señala norma legal alguna que haya sido modificada por el literal anotado, no es posible examinar su legalidad, ya que falta precisamente el supuesto en que se sustenta la violación de las citadas reglas constitucionales. En su caso, no existe cargo debidamente estructurado. Luego se desestima la pretensión de su anulación.

V.3.3. El artículo 9º censurado, en la parte que conserva vigencia, preceptúa:

"Anulación de firmas. Serán anulados por la Registraduría de la circunscripción electoral correspondiente los respaldos y apoyos que no cumplan los requisitos establecidos en el último inciso del artículo 19 de la Ley 134 de 1994. Tales requisitos son de interpretación restrictiva.

La registraduría correspondiente certificará por escrito el porcentaje de respaldos anulados, indicando de manera separada a cuál de las causales previstas en la ley se deben las anulaciones".

Se le endilga la violación del artículo 19 de la Ley 134 de 1994, porque pretende reducir la obligación consagrada en este artículo a la de anular los documentos que no cumplan los requisitos de su último inciso.

En este orden de ideas se tiene que el artículo 19 de la Ley 134 de 1994 señala la forma como el ciudadano debe inscribir los datos en el formulario destinado a conseguir un apoyo para una iniciativa normativa o para una solicitud de referendo, así:

“Suscripción de apoyos. Para consignar un apoyo en una iniciativa legislativa y normativa o en una solicitud de referendo, el ciudadano deberá escribir en el formulario, de su puño y letra, la fecha en que firma, su nombre, el número de su documento de identificación, lugar y dirección de su residencia, todo esto en forma completa y legible ...”.

Así mismo, estableció que la Registraduría anulará los respaldos suscritos en documentos que no cumplan los requisitos del artículo 16, al igual que aquellos que incurran en alguna de las siguientes causales, las cuales deberán ser certificadas por escrito:

1. Fecha, nombre o número de cédula de ciudadanía ilegible o no identificable;

2. Firma con datos incompletos, falsos o erróneos;

3. Firmas de la misma mano;

4. Firma no manuscrita; y

5. No estar inscrito en el censo electoral correspondiente.

Además, preceptúa que tratándose de una iniciativa legislativa y normativa o de una solicitud de referendo en el ámbito de las entidades territoriales, será causal de nulidad del respaldo no ser residente en la respectiva entidad territorial.

Visto el contenido del artículo que sirve de fundamento a la disposición reglamentaria atacada, se observa que ésta no hace cosa distinta a la de reiterar y desarrollar la consecuencia jurídica prevista en aquél para cuando no se cumpla lo prescrito en él, que es justamente la anulación de firmas, tal como lo contempla en su parte final. Por consiguiente, no aparece oposición entre uno y otra, lo cual implica que el cargo no tiene vocación de prosperar.

En resumen, la Sala declarará probada la excepción de cosa juzgada respecto del literal c del artículo 2º; los incisos segundo y tercero del artículo 7º, en cuanto consagran el silencio administrativo positivo, y una frase del artículo 9º del decreto impugnado, y negará las demás pretensiones de la demanda, ante la falta de prosperidad de los respectivos cargos.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. DECLÁRASE probada la excepción de cosa juzgada respecto de los cargos segundo, contra el literal c del artículo 2º; cuarto, contra los incisos segundo y tercero del artículo 7º, en la parte que dice: "Si el certificado no fuera expedido oportunamente se entenderá que los requisitos fueron satisfactoriamente llenados y, vencido el término, los promotores continuarán desempeñando sus funciones normalmente. Lo mismo se aplicará a todos los demás plazos establecidos en la Ley 134 de 1994, incluidos aquellos que deba fijar la organización electoral" del Decreto 895 de 2000; y del cargo quinto, respecto de la frase del artículo 9º ibídem que reza: "El que la fecha corresponda a una misma mano no anulará la firma si los demás datos son auténticos".

2. DECLÁRASE la nulidad del literal a del artículo 2º del Decreto 895 de 2000.

3. DENIÉGANSE las demás pretensiones de la demanda.

4. Por secretaría, devuélvase la suma depositada para gastos del proceso.

5. En firme esta decisión y previas las anotaciones de rigor, archívese el expediente.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase».

(Sentencia de febrero 14 de 2002. Expediente 6334. Consejero Ponente: Dr. Manuel S. Urueta Ayola).

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