Sentencia 6345 de noviembre 8 de 2001 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

ESTABLECIMIENTO DE PEAJES

CONCEPTO PREVIO Y VINCULANTE DEL MINISTERIO DE TRANSPORTE

EXTRACTOS: «Se decide sobre las pretensiones formuladas por el ciudadano Germán Alonso Olano Becerra en acción de nulidad, contra los numerales 9º y 10 del artículo 6º del Decreto 101 de 2 de febrero de 2000 “por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Transporte y se dictan otras disposiciones”.

1.El acto acusado.

De acuerdo con su publicación en el Diario Oficial 43.882 del lunes 7 de febrero de 2000, su texto es el siguiente:

“DECRETO NÚMERO 101 DE 2000

(Febrero 2)

Por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Transporte y se dictan otras disposiciones.

El Presidente de la República de Colombia,

en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial, de la consagrada en el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política, desarrollada en los artículos 37 de la Ley 105 de 1993 y 54 de la Ley 489 de 1998,

(...).

ART. 6º—Funciones del ministro. El Ministro de Transporte cumplirá, además de las funciones que determina el artículo 61 de la Ley 489 de 1998, las siguientes: (...).

9. Establecer los sitios y las tarifas de peajes que deben cobrarse por el uso de las vías a cargo de la Nación.

10. Emitir, en su calidad de suprema autoridad del sector transporte y del sistema nacional de transporte, concepto vinculante previo establecimiento de los peajes que deban cobrarse por el uso de las vías a cargo de la Nación, los departamentos, los distritos y municipios, con el fin de asegurar la adecuada operación de la infraestructura de transporte”.

(...).

El contenido normativo del numeral 9º es ajeno a la temática envuelta en las acusaciones formuladas, pues éstas se dirigen contra el concepto vinculante previo al establecimiento de los peajes, que debe ser emitido por el Ministro de Transporte, en su calidad de suprema autoridad del sector transporte y del sistema nacional de transporte, según el numeral 10 del Decreto 101 de 2000.

En esas condiciones, la Sala se abstendrá de pronunciarse en relación con el numeral 9º del artículo 6º del Decreto 101 de 2000, puesto que su contenido normativo no guarda relación con los cargos de la demanda.

6.2. El examen de los cargos.

En lo esencial, la solicitud de nulidad del numeral 10 del artículo 6º del Decreto 101 de 2000, se sustenta en que el Presidente de la República, al supeditar el ejercicio de la facultad que el constituyente le otorgó al Concejo del Distrito Capital de Bogotá para establecer peajes por el uso de su infraestructura vial, a un concepto previo vinculante del Ministro de Transporte, desconoció la autonomía que en materia impositiva instituyó genéricamente para todas las entidades territoriales en los artículos 1º y 287 de la Constitución Política garantizada por el artículo 362 ídem, y también violó los artículos 12-3 y 153 del estatuto orgánico de Bogotá que incluyeron en el régimen fiscal propio del Distrito Capital la facultad para establecer peajes en el núcleo irreductible de su autonomía.

Así pues, en consideración a las acusaciones formuladas, le corresponde a esta Sala precisar el alcance de la autonomía tributaria de las entidades territoriales a la luz del carácter unitario del Estado, para luego analizar si el concepto vinculante previo del Ministro del Transporte que el acusado numeral 10 del artículo 6º del Decreto 101 de 2000 exige para el establecimiento de peajes, viola o no la autonomía impositiva de las entidades territoriales.

6.3. El alcance de la autonomía de las entidades territoriales a la luz del principio unitario de organización del Estado colombiano.

El demandante sostiene que el numeral 10 del artículo 6º del Decreto 101 de 2000, “por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Transporte y se dictan otras disposiciones”, en cuanto condiciona el establecimiento de peajes al concepto vinculante previo del Ministro del Transporte, desconoce y restringe la facultad impositiva que el constituyente radicó, —según él— de manera exclusiva e ilimitada, en los concejos municipales.

En su visión, el constituyente entregó sin condicionamientos y de manera exclusiva a los municipios la función de establecer peajes, función que deben cumplir a través de sus concejos municipales; luego cualquier disposición legal o administrativa que impida, interfiera, u obstaculice el ejercicio pleno de esa competencia. resultaría violatoria de los artículos 287, 294, 311, 313-4, 315 y 338 de la Constitución Política y de los artículos 12-3 y 159 del estatuto orgánico de Bogotá (D.L. 1421/93), estos últimos en cuanto refiere su análisis a la ciudad capital.

La Sala estima que la potestad impositiva de los entes territoriales no es ilimitada. En un Estado social de derecho organizado como Estado unitario, ese tipo de facultades “sin limitación alguna”, contrarían y desvirtúan los principios fundamentales del modelo de organización política que adoptó el constituyente de 1991, en el cual el equilibrio en el ejercicio del poder se logra a través del control que ejercen unos respecto de otros, y de la colaboración que éstos se brinden mutuamente, para impedir el desbordamiento en el cumplimiento de las funciones asignadas a cada uno de ellos, la concentración de las mismas, y, principalmente, las consecuencias indeseables del manejo aislado, errático y desarticulado de asuntos que simultáneamente son de incumbencia nacional y local.

No en vano el artículo 1º de la Constitución Política dispuso que el Estado Colombiano “... es un Estado social de derecho, organizado en forma de república unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista ...”.

Y el inciso final del artículo 113 de la Constitución Política preceptúa que “los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines”.

A ello se agrega el mandato del inciso 2º del artículo 288 de la Constitución Política a cuyo tenor “Las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos que establezca la ley”.

Así, pues, si bien el constituyente otorgó a las entidades territoriales autonomía en desarrollo del principio de descentralización y las dotó de la capacidad para decidir con un importante grado de libertad sus propios y particulares asuntos, ésta no puede menguar o dislocar el carácter unitario de la república.

De ahí que resulte también oportuno traer a colación el artículo 287 de la Carta Política, a cuyo tenor:

“Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud tendrán los siguientes derechos:

1. (...).

2. Ejercer las competencias que les correspondan.

3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones.

4. (...)”.

Así, pues, el principio de descentralización que la Constitución Política instituye como pilar fundamental del Estado social de derecho, que se traduce en la autonomía que para la gestión de sus particulares intereses se reconoce a favor de las entidades territoriales, debe sujetarse a los límites impuestos por el constituyente en la Carta Política, y a las disposiciones legales, tal como lo establece el citado artículo 287 de la Constitución Política.

Súmase a lo expuesto que la efectividad de los principios de unidad y autonomía, que tienen igual valor constitucional, exige su armonización concreta de modo que se preserve el principio unitario proclamado en la Constitución Política como pilar fundamental de la organización del Estado colombiano, al tiempo que garantice la realización del núcleo esencial de la autonomía de las entidades territoriales, asegurándoles su derecho de regular los que se han denominado sus propios y particulares intereses.

De todo lo anterior se colige que, contrariamente a lo afirmado por el actor, la potestad impositiva de las entidades territoriales no se erige en un poder ilimitado. Ello significa que no, se opone a la Constitución Política, sino al contrario, se acompasa a sus mandatos, que al ejercer dicha atribución las autoridades locales deban conformarse a los lineamientos de política general que para el sector haya formulado el ministro del ramo en virtud de lo preceptuado por el artículo 208 de la Constitución Política.

6.4.El establecimiento de peajes trasciende los intereses locales y se constituye en un asunto de interés nacional, que por tanto se sujeta a regulación por parte del poder central.

La formulación de la política general en materia de peajes es responsabilidad de las autoridades del nivel nacional, pues no se requieren mayores elucubraciones para advertir la evidente relación de interdependencia existente entre los distintos sistemas viales, lo que sin duda hace inconveniente cuando no definitivamente peligroso, su manejo aislado y autárquico por las autoridades de las entidades territoriales.

Lo anterior no significa en modo alguno que la competencia para el manejo de la política vial y de peajes esté concentrada exclusivamente en el nivel nacional; al contrario, en esta materia, como en tantas otras que conciernen simultáneamente a ambos niveles, y así lo entendió el constituyente, se precisa de la acción coordinada y concurrente de las autoridades del nivel central y de las entidades territoriales.

A unas y otras corresponde el manejo coordinado de los asuntos que tienen una proyección nacional y local, pues en alto grado la existencia de peajes trasciende el interés local y concierne al interés nacional o global que las leyes 105 de 1993 y 336 de 1996 representan en el denominado “sistema nacional de transporte”.

No cabe duda que la política general en materia de peajes desborda el marco local, puesto que trasciende el interés de las entidades territoriales constituyéndose en asunto de interés y proyección nacional, que reclama, en lo relacionado con su regulación, la intervención directa de las autoridades centrales, a cuyas disposiciones deberán sujetarse las autoridades municipales a la hora de ejercer la facultad impositiva que en esos asuntos les reconoce la Constitución.

Así resulta de interpretar el precepto acusado en el contexto sistemático de la regulación normativa sobre el sector transporte (L. 105/93, 336/96) que erige al ministro de esa cartera en suprema autoridad del sector y del sistema nacional de transporte pues, como da cuenta el encabezamiento del Decreto 101 de 2000 cuyo artículo 6º, numeral 10, se acusa, para su expedición se invocaron tanto las facultades que al ministro corresponden por razón de las referidas calidades, con miras a asegurar la adecuada operación de la infraestructura del transporte, como “las consagradas en el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política, desarrolladas en los artículos 37 de la Ley 105 de 1993 y 54 de la Ley 489 de 1998” y, además sus "...facultades constitucionales y legales” razón en sí misma suficiente para desvirtuar el cargo de falsa motivación.

(...).

6.4. La disposición acusada no desconoce los artículos 287, 294, 311, 313-4, 315 y 338 de la Constitución Política ni los artículos 12-3 y 159 del estatuto orgánico de Santafé de Bogotá.

Para concluir, la Sala advierte que el concepto previo vinculante del Ministro de Transporte que para el establecimiento de peajes exige el numeral 10 del artículo 6º del Decreto 101 de 2000, en nada interfiere con el ejercicio de la autonomía impositiva que la Constitución reconoce a los concejos municipales en esta materia.

La Sala reitera que se trata de una limitación a la autonomía de las entidades territoriales, indispensable para asegurar la coherencia debida en el sistema nacional de transporte y el adecuado funcionamiento de su infraestructura, que sin duda exigen que se valore tanto desde el punto de vista técnico como de conveniencia el establecimiento de peajes, así como su conformidad con la política general en la materia, cuya formulación compete al Ministro del Transporte, conforme reza el propio Decreto 101 de 2000 a cuyo tenor “el Ministerio de Transporte tiene como objetivos principales la formulación y adopción de las políticas, planes generales, programas y proyectos en materia de tránsito, transporte y su infraestructura” (arts. 1º, 2º), entre ellas “establecer la política general en materia de peajes, de conformidad con la ley” (art. 3º, num. 1º, 15, en concordancia con la L. 105/93, art. 21).

La Sala considera que no se desconoce la autonomía tributaria de las entidades territoriales por el hecho de que a la hora de fijar el valor de peajes, los concejos municipales deban tener en cuenta el concepto previo vinculante que acerca de su establecimiento haya emitido el Ministro de Transporte, pues ello no hace nugatorios los diversos grados de libertad en la toma de decisiones que la Constitución Política les reconoce respecto de los asuntos que comprometen exclusivamente sus intereses propios, más no respecto de aquellos que por su impacto, trascienden lo puramente local.

No cabe duda que a este último género pertenecen las decisiones políticas sobre peajes, cuyo establecimiento no puede ser visualizado como un asunto puramente local ya que tiene consecuencias regionales y aun nacionales puesto que rebasa la dimensión local y proyecta sus efectos más allá de los entes territoriales ubicados en su área de influencia, y tiene repercusiones nacionales y transnacionales pues incide significativamente en la circulación de sujetos, bienes y servicios, por lo que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 208 de la Constitución Política, la formulación de su política general debe hacerla el Estado a través del Ministro del Transporte.

Desde esta perspectiva, juzga la Sala que la disposición acusada constituye cabal materialización de la facultad de “formular las políticas atinentes a su despacho” que bajo la dirección del Presidente de la República le corresponde desarrollar al Ministro de Transporte “con el fin de fortalecer la unidad de la Nación y asegurar a sus integrantes un marco jurídico que garantice un orden político, económico y social justo” (C.P., art. 208 y preámbulo) por lo que con ella no se vulnera ni la Constitución Política ni la ley, motivo por el cual, en los términos de esta providencia, se desestimaran por esta Sala las pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sección primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. NIÉGANSE las súplicas de la demanda.

2. DEVUÉLVASE al actor la suma consignada para gastos del proceso, por no haberse utilizado.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

(Sentencia de noviembre 8 de 2001. Expediente 6345. Consejero Ponente: Dr. Camilo Arciniegas Andrade).

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