Sentencia 6582 de mayo 9 de 2002 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Expediente 6582

Rad.: 1100103240002000658201

Consejero Ponente:

Dr. Manuel S. Urueta Ayola

Actor: Universidad Eafit y otro

Bogotá, D.C., nueve de mayo del dos mil dos.

La Sala decide, en única instancia, la demanda que, en ejercicio de la acción instituida en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, interpuso la Universidad Eafit para que se declare la nulidad de la Resolución 1053 de 5 de mayo de 2000, proferida por el Ministro de Educación Nacional.

1. La demanda.

La Universidad Eafit y el señor Juan Felipe Gaviria Gutiérrez, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que consagra el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, solicitan a la Sala, en proceso de única instancia, que acceda a las siguientes

I.1. Pretensiones.

Que declare la nulidad de la Resolución 1053 de 5 de mayo de 2000 proferida por el Ministerio de Educación Nacional, mediante la cual les impuso sanción administrativa de amonestación privada.

Que, como consecuencia de la nulidad, y a título de restablecimiento del derecho, se levante y ordene la cancelación de la sanción administrativa que le fue impuesta a ambos.

Así mismo, que se declaren nulas por improcedentes y por afectar a terceros no comprometidos en el proceso disciplinario, las declaraciones que respecto de la presentación de exámenes conduzcan a obtener el título en la especialización en mecánica de suelos y cimentaciones.

I. 2. Los hechos.

La sanción de amonestación fue impuesta a la Universidad Eafit y a su rector, Juan Felipe Gaviria Gutiérrez, por incumplimiento de la ley y de los estatutos del Icfes al promocionar, matricular, admitir y desarrollar el programa de especialización en mecánica de suelos y cimentaciones sin el correspondiente registro ante el sistema nacional de información de educación superior, con lo cual el segundo omitió una función propia de su cargo.

Tales cargos son improcedentes porque una vez aprobado el proyecto de dicha especialización por el consejo directivo de la misma universidad, su rector envió la información necesaria al Icfes y no prestó mayor interés en la gestión del asunto, puesto que el Icfes nunca la requirió directamente, pese a que desde 1996 esa entidad fue informada periódicamente de la existencia del programa, demostrando así su convicción y buena fe de haber cumplido con los requisitos de ley. Además, según los artículos 21 y 29 de la Ley 30 de 1992, no hay obligación de notificar al ministerio ni al Icfes acerca de la creación y el desarrollo de programas académicos, como especializaciones, sino que sólo existe el deber de mantener la información requerida en los archivos y registros del Icfes, pero no como requisito esencial para su validez, procedencia y ejecución de la especialización.

Sin embargo, el 13 de mayo de 1996, después de establecer que los documentos enviados no aparecían en los archivos del Icfes, Eafit le informó sobre los programas de pre y posgrado que estaba ofreciendo y que pensaba ofrecer, habiendo sido objeto de registro todos los programas, salvo la especialización atrás mencionada, situación que tomó como un mal entendido en un asunto de trámite, ajeno a la viabilidad y legalidad de la creación y desarrollo del programa, razón por la cual lo promocionó en "El Colombiano" el 28 de abril de 1996. Después de ello dicha oferta fue reglamentada por el Decreto 1225 de 16 de julio de 1996, de manera ilegal porque el ejecutivo carece de competencia para establecer requisitos no previstos en la Ley 30 de 1992.

No obstante se dio curso al programa a partir de 4 de febrero de 1997, y en noviembre de 1998, cuando iba a graduar la primera promoción solicitó al Icfes que le informara el número de su registro, anexando nuevos documentos a la solicitud, pero en su respuesta el Icfes supone que es la primera información recibida sobre el programa y le requiere información adicional como requisito para otorgarle el registro y por ende para el otorgamiento del título, la cual le envió el 16 de febrero y 1º de marzo de 1999, sin que hasta el momento esa entidad haya hecho manifestación sobre los documentos remitidos.

Con fundamento en la situación descrita, se abrió una investigación mediante la Resolución 1456 de 28 de junio de 1999, que no le fue notificada a la Eafit ni a su rector, a quienes posteriormente se les formularon los cargos ya vistos, con fundamento en la precitada resolución y mediante acto proferido por la subdirectora general jurídica del Icfes, siendo que para el efecto el Ministerio de Educación debe designar un investigador a través de aquella entidad, encargado de elaborar el pliego de cargos y de practicar las pruebas pertinentes, según lo dispuesto en el artículo 51 de la Ley 30 de 1992. El pliego de cargos fue contestado por los actores, después de lo cual se expidió la resolución acusada, con violación del debido proceso y las normas señaladas en los cargos.

(...).

2. Examen de los cargos.

Los tres primeros cargos oscilan entre la existencia o no del requisito que echa de menos la administración —informe y registro previo del programa—, así como su validez en el contexto de la autonomía universitaria, todo lo cual se resume en la tesis de la violación de la autonomía universitaria. Los dos últimos cargos aluden a la violación del debido proceso por la falta de notificación de la apertura de la investigación y por la afectación a terceros no vinculados al procedimiento administrativo.

2.1. Violación de la autonomía universitaria.

En cuanto a lo primero, los cargos se sustentan en la violación de los artículos 21, 28, 29, 32 y 33 de la Ley 30 de 1992, por indebida interpretación y por la aplicación de decretos que exceden la potestad reglamentaria de dicha ley en cuanto establecen requisitos y obligaciones sobre actividades académicas que están al libre albedrío de las universidades, según las citadas disposiciones legales.

Al respecto se hacen las siguientes consideraciones:

2.1.1. Alcance de la autonomía universitaria.

El principio de la autonomía universitaria debe interpretarse de manera sistemática, esto es, en concordancia con las demás disposiciones y principios constitucionales y legales atinentes al servicio público de la educación, en sus diferentes aspectos. Así lo ha precisado la Sala en sus pronunciamientos relativos a dicho principio. Es así como en sentencia de 23 de marzo de 2001 (1) , advirtió que "Ese principio de autonomía no puede entenderse, sin embargo, en los términos absolutos que parece considerarlo el demandante, pues es necesario tener presente que el alcance de esa garantía, consagrada por el artículo 69 constitucional, debe fijarse teniendo en cuenta el mandato del inciso 5º del artículo 67 ibídem, cuyo texto prescribe que "corresponde al Estado regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos ...” así como la facultad presidencial de "Ejercer la inspección y vigilancia de la enseñanza conforme a la ley", en los términos del numeral 21 del artículo 189 constitucional".

(1) Sentencia de 23 de marzo de 2001, expediente 5688, Consejero Ponente Dr. Manuel Santiago Urueta Ayola.

Agregó que "La inspección y vigilancia de la enseñanza que corresponde al Presidente de la República, a que aluden las normas precitadas, según el artículo 32 de la Ley 30 de 1992, se ejercerá a través del desarrollo de un proceso de evaluación que apoye, fomente y dignifique la educación superior, para velar por su calidad, dentro del respeto de la autonomía universitaria y de las libertades de enseñanza, aprendizaje, investigación y cátedra. Agrega el artículo que "El ejercicio de la suprema inspección y vigilancia implica la verificación de que en la actividad de las instituciones de educación superior se cumplan los objetivos previstos en la presente ley y en sus propios estatutos, así como los pertinentes al servicio público cultural y a la función social que tiene la educación" (subrayas no son del texto).

Y concluyó que "En fin, el principio constitucional de la autonomía universitaria está inserto en un contexto de facultades del Estado para ejercer la inspección y vigilancia de la enseñanza superior, con miras a garantizar su calidad y el cumplimiento de los objetivos legales y estatutarios en la actividad de las instituciones de educación superior (subrayas no son del texto).

Esta jurisprudencia fue ratificada en sentencia de 4 de octubre de 2001, expediente 6463, Consejera Ponente doctora Olga Inés Navarrete Barrero, al analizar el comentado principio:

"...la autonomía universitaria no es absoluta, puesto que corresponde al Estado regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos (C.N., art. 67); y a la ley establecer las condiciones requeridas para la creación y gestión de los centros educativos (C.N., art. 68), y dictar las disposiciones generales con arreglo a las cuales las universidades pueden darse sus directivas y regirse por sus estatutos (C.N., art. 69)".

Esta norma del artículo 69 debe armonizarse con la del artículo 67 de la Constitución Política, según la cual la educación tiene una doble condición pues es al mismo tiempo un derecho de la persona y un servicio público que tiene una función social. Como servicio público es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional. La norma constitucional es clara al señalar que "En todo caso, el Estado mantendrá la regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios".

La Constitución Política en el artículo 189, numeral 21, asigna al Presidente de la República la función de ejercer la inspección y vigilancia de la enseñanza conforme a la ley y el numeral 22, ibídem, la de ejercer la inspección y vigilancia de la prestación de los servicios públicos. Corresponde igualmente al Congreso, en los términos el artículo 150, numeral 8º, la función de expedir las normas a las cuales debe sujetarse el gobierno para el ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia que le señala la Constitución.

La Ley 30 de 1992, por la cual se organiza el servicio público de la educación superior, establece en el artículo 2º que la educación superior es un servicio público cultural, inherente a la finalidad social del Estado. Reconoce también que el Estado garantiza la autonomía universitaria y vela por la calidad del servicio educativo a través del ejercicio de la suprema inspección y vigilancia de la educación superior.

(...).

La autonomía universitaria tiene como contenido esencial "la capacidad de autorregulación filosófica y de autodeterminación administrativa de la persona jurídica que presta el servicio público de educación superior" ya que su incidencia en el ámbito universitario se ha traducido en dos aspectos, esenciales: uno de ellos relacionado con la concepción ideológica de la universidad y otro atinente a la posibilidad de otorgarse sus directivas y de definir la organización interna propia de índole administrativa, académica y presupuestal, como reflejo de su singularidad.

Sin embargo, esas libertades de autodeterminación y autorregulación de las universidades no son absolutas y presentan algunos límites constitucionales:

a) la enseñanza está sometida a la inspección y vigilancia del Presidente de la República (C.P., arts. 67 y 189-21); b) la prestación del servicio público de la educación exige el cumplimiento estricto de la ley (C.P., art. 150-23). Por ende, la autonomía universitaria no excluye la acción legislativa, como quiera que ésta "no significa que haya despojado al legislador del ejercicio de regulación que le corresponde”, c) el respeto por los derechos fundamentales también limita la autonomía universitaria. A guisa de ejemplo encontramos que los derechos laborales, el derecho a la educación, el debido proceso, la igualdad, limitan el ejercicio de esta garantía".

Por consiguiente, la imposición de sanción administrativa por la violación de las normas que regulan la actividad de dicho servicio público en el nivel universitario no se opone a la autonomía universitaria, por cuanto al ser susceptible de regulación, inspección y control por parte del Estado, quienes la desarrollan se constituyen en sujetos pasivos de esa vigilancia y control y, por ende, de la consiguiente facultad sancionatoria que es concomitante a la potestad de inspección, en cuanto expresión del poder y de la función policiva a cargo del Estado.

2.1.2. Vigencia de los requisitos exigidos.

La obligación de notificar e informar la creación y desarrollo de los programas académicos de pregrado y posgrado, sí existía con anterioridad a la creación y desarrollo de la especialización objeto de la sanción administrativa impugnada, puesto que así estaba previsto en el Decreto 837 de 27 de abril de 1994, "Por el cual se establecen los requisitos para notificar e informar la creación y desarrollo de programas académicos de pregrado y de especialización de educación superior.

En efecto, el artículo 2º señala que "El representante legal de las instituciones de educación superior que tienen la forma y el carácter de universidades deberá informar al Icfes sobre la creación, estado y desarrollo de sus programas académicos de pregrado y especialización y la expedición de los correspondientes títulos, con el fin de alimentar, estructurar y mantener actualizado el sistema nacional de información de la educación superior y el sistema nacional de acreditación creados por la Ley 30 de 1992, así como el ejercicio de la inspección y vigilancia ordenadas por la Constitución Política y la ley (subrayas de la Sala ).

En concordancia con lo anterior, el artículo 7º establece que "Sin perjuicio del ejercicio responsable de la autonomía de que son titulares las instituciones de educación superior, el Ministro de Educación Nacional con la inmediata colaboración del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior, Icfes, en cumplimiento de la función de suprema inspección y vigilancia delegada, verificará, cuando así lo estime necesario, la información suministrada por las instituciones de educación superior, con el objeto de velar por la prestación del servicio público educativo y por la función de la educación.

La comprobación de inexactitudes o deficiencias en la información suministrada por las instituciones o la inobservancia de las condiciones en ella previstas para la creación y funcionamiento de programas académicos de pregrado y especialización, dará lugar a la aplicación de lo establecido en el capítulo IV del título II de la Ley 30 de 1992".

En cuanto al registro, se observa que ya estaba implícito en el artículo 2º antes transcrito, y expresamente se había previsto en el artículo 8º del mismo decreto, aunque sólo para los establecimientos educativos clasificados como instituciones universitarias o escuelas tecnológicas y similares, pero el Decreto 1225 de 16 de julio de 1996, que adicionó el 837 de 1994, lo hizo extensivo a todas, incluyendo las que tienen el carácter de universidades. Dicho decreto reglamentó la oferta, publicidad y registro de los programas académicos en mención, y es así como el artículo 4º, numeral 3º, prescribe que "mientras no sea expresamente aceptada la información recibida no se entenderá surtida la notificación o información y tampoco será registrado el programa en el sistema nacional de información".

En ese orden de ideas, el artículo 6º ibídem señala que "El registro es el acto mediante el cual se incorpora el programa académico al sistema nacional de información de la educación superior, previa asignación del código de identificación correspondiente. Dicho registro es indispensable para que la institución pueda ofrecer el programa".

Sobre la inaplicación de tales decretos que por inconstitucionalidad invoca la actora, en la medida en que los considera opuestos al principio de la autonomía universitaria consagrado en el artículo 69 de la Constitución Política y que por ello exceden la reglamentación de la Ley 30 de 1992, vale decir que tal inaplicación opera cuando la incompatibilidad entre la norma reglamentaria y la norma constitucional invocada es manifiesta, según lo puso de presente la Corte Constitucional en su sentencia de 23 de febrero de 1995, C- 69, Magistrado Ponente Dr. Hernando Herrera Vergara, al expresar que "Si bien es cierto que por regla general las decisiones estatales son de obligatorio cumplimiento tanto para los servidores públicos como para los particulares “salvo norma en contrario” como lo señala la primera parte del artículo 66 del Decreto 01 de 1984, también lo es que cuando de manera palmaria, ellas quebrantan los ordenamientos constitucionales, con fundamento en la supremacía constitucional, debe acatarse el mandato contenido en el artículo 4º de la Carta ya citado" (subrayas de la Sala).

Las decisiones estatales a que alude esa jurisprudencia son de carácter general, como son justamente las contenidas en los decretos reglamentarios, según se desprende de la salvedad que a renglón seguido hace la misma sentencia respecto de las decisiones de contenido particular en cuanto a la inaplicación por inconstitucionalidad.

Tratándose de los decretos referidos, en especial de los números 837 de 1994 y 1225 de 1996, se puede afirmar que no se observa la manifiesta incompatibilidad con el artículo 69 de la Constitución, por cuanto, como se dijo, éste debe interpretarse de manera sistemática con las demás normas y principios constitucionales y legales relativos a la educación, en especial los referidos a la potestad de inspección y vigilancia dada al Presidente de la República y su enfoque a aspectos sustanciales de la misma, como el de velar por su calidad, entre otros.

Incluso, la Sala ya tuvo la oportunidad de pronunciarse con relación al Decreto 837 de 1994 al examinar su artículo 6º en acción de nulidad, del que en su sentencia de 24 de octubre de 2001, precitada, dijo:

“EI deber de notificar o informar sobre los programas en forma periódica al Icfes resulta apenas natural en virtud de las funciones de inspección y vigilancia que debe realizar el Estado sobre las actividades educativas. Las normas se refieren al deber de "informar" sobre los programas, sobre los cambios relativos a jornadas y cupos en programas que se encuentren en ejecución y sobre programas que se creen o se desarrollen mediante convenio. El deber de informar no restringe ni desconoce para nada la autonomía universitaria que, como todo derecho, tiene sus límites y no toca con la facultad de autorregulación de que gozan las instituciones de educación superior. El tener que justificar los cambios relativos a jornadas o cupos es una forma de proteger a tantos estudiantes que se han acogido a determinados horarios o jornadas a los cuales han acomodado sus otras actividades y que por lo mismo, no pueden ser cambiadas intempestivamente en forma unilateral e injustificada".

Además, entre los propósitos de la reglamentación contenida en el Decreto 1225 de 1996 está el de verificar "la justificación, pertinencia, recursos y calidad del programa ofrecido" (numeral 3º de su artículo 4º). Por consiguiente, la Sala debe atenerse a la presunción de legalidad de tales decretos y a su obligatoriedad en cuanto normas que desarrollan la ley, y por ello forman parte del ordenamiento jurídico pertinente al asunto.

Sobre la aplicación en el tiempo del Decreto 1225 de 16 de julio de 1995, la Sala considera que debido a que la especialización del sub lite aún estaba en la etapa de promoción cuando aquél se expidió, además de quedar sometido dicho programa al Decreto 837 de 1994 respecto del deber de informar su creación, quedó sujeto al requisito del registro para efectos de que siguiera ofreciéndose y por tanto para su desarrollo, puesto que, como lo anota la parte demandada, no se había consolidado ninguna situación jurídica, como hubiera sido el caso de que el programa se estuviera impartiendo desde antes del Decreto 1225. No se debe perder de vista que las disposiciones policivo-administrativas, como son las de la potestad de inspección y vigilancia que tiene el gobierno, son de inmediato cumplimiento, más tratándose de un servicio público que tiene asignada una función social.

Así las cosas, demostrado como se encuentra que la Universidad Eafit no informó al Icfes la creación del susodicho programa, ni obtuvo el registro correspondiente, es claro que tanto ella como su representante legal y directivos infringieron las disposiciones que le fueron señaladas en el pliego de cargos.

Sobre el particular, no existe en el expediente prueba alguna que corrobore el dicho de los actores en el sentido de que tan pronto el consejo directivo de Eafit aprobó la creación de la especialización, envió al Icfes la documentación necesaria a fin de surtir la información y notificación debidas, sin que resulte de recibo la justificación que aducen de esa falta de prueba, por cuanto no es admisible que a un año de haberse producido el envío a través de una empresa privada de correo no tenga constancia del envío, amén de que ni siquiera se refiere a la constancia de entrega al destinatario.

En consecuencia, los cargos primero a tercero no prosperan.

2.2. Violación del debido proceso.

Sobre este tópico, la Sala no encuentra que la falta de notificación a los afectados de la resolución de apertura de la investigación hubiera desconocido el debido proceso del asunto, por cuanto ninguna de las normas que invoca en los cargos prevé que hubiera tenido que surtirse dicha notificación, además de que se trata de un acto de trámite, que como tal, usualmente no se notifica a los interesados, sino que se comunica, como en efecto se ordenó en el auto de la subdirectora general jurídica del Icfes, mediante el cual avocó el conocimiento de la investigación.

Dicha comunicación corresponde a lo previsto en el artículo 28 del Código Contencioso Administrativo, según el cual "Cuando de la actuación administrativa iniciada de oficio se desprenda que hay particulares que pueden resultar afectados en forma directa, a éstos se les comunicará la existencia de la actuación y el objeto de la misma", mandato este que por lo demás también puede satisfacerse con el pliego de cargos que, como quedó relatado, le fue, este si, notificado a los investigados, cuyo contenido les precisó detalladamente, no sólo la existencia de la investigación, sino también las razones de hecho y de derecho por la cual se estaba adelantando y se les dio la oportunidad tanto para controvertir tales razones como para pedir y aportar pruebas.

Todo ello significa que no se les violó el derecho de defensa ni el debido proceso correspondiente al asunto.

Tampoco se observa violación de esta garantía procesal por haberse adoptado en el acto acusado algunas previsiones en relación con quienes cursaron la especialización y quienes la estaban cursando, toda vez que no se trata de ninguna disposición en su contra, sino que por el contrario, ante la imposibilidad de que la Universidad Eafit les otorgue el título respectivo, se prevén soluciones para el impase, lo cual, incluso, atiende peticiones y quejas de los egresados sobre el particular. En este sentido es una decisión accesoria a la principal, que como tal, bien pudo haberse tomado en otro acto administrativo, de donde sí hubiera existido alguna irregularidad en haberla incluido en el acto acusado, a lo sumo la afectaría a ella y no la decisión principal, esto es, sancionar a los investigados.

En consecuencia, los correspondiente cargos no prosperan, de donde las pretensiones deberán ser denegadas.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

1. DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

2. Por secretaría, devuélvase la suma depositada para gastos del proceso.

3. En firme esta decisión y previas las anotaciones de rigor, archívese el expediente.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase

La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de 9 de mayo del 2002.

________________________________