Sentencia 0672 de mayo 14 de 1992 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

INSCRIPCIÓN DE CANDIDATOS SIN PROGRAMA

NO ES CAUSAL DE NULIDAD ELECTORAL

Consejero Ponente:

Dr. Luis Eduardo Jaramillo Mejía

Ref.: Exp. 0672

Santafé de Bogotá, D.C., catorce de mayo de mil novecientos noventa y dos.

En ejercicio de la acción pública electoral y actuando en su propio nombre, el abogado Abimael Pinzón Rojas, demandó la nulidad del acto administrativo mediante el cual se declaró elegido como gobernador de Santander al señor Juan Carlos Duarte Torres. Como consecuencia de tal declaración, solicita la cancelación de la respectiva credencial (fls. 9 a 14).

1. Fundamentos de la demanda.

El actor considera que el acto electoral demandado es violatorio de los artículos 40, 258 y 259 de la Constitución Nacional, por las siguientes razones:

1.1. Por autorización del citado artículo 40 los ciudadanos tienen la facultad de participar en el control del poder político y una manera de ejercer dicha prerrogativa es la fiscalización al gobernador elegido popularmente, supervisando el cumplimiento del programa de gobierno que dicho mandatario debe presentar al momento de inscribirse, conforme lo dispone el artículo 259 de la Carta. En este caso, el gobernador Juan Carlos Duarte Torres se abstuvo de dar a conocer el programa referido imposibilitando así a los ciudadanos el ejercicio del derecho consagrado en el artículo 40 de la Carta e impidiéndoles además, ejercer algún tipo de control sobre la gestión del mandatario.

1.2. La organización electoral desatendió el artículo 258 de la Carta, al suministrar a los sufragantes un tarjetón en donde no aparece la identificación de los candidatos a la gobernación de Santander, pues mientras en el acta 802 el señor Duarte Torres fue inscrito a nombre de los partidos liberal, social conservador y del movimiento de salvación nacional, en el tarjetón se le identificó con la palabra “coalición”, cuando el mencionado instrumento, por lo menos debió señalar las siglas de los sectores políticos a nombre de los cuales fue inscrito, pues aun cuando en política la palabra coalición indica unión de movimientos, no impone la claridad que el constituyente exige para la identificación electoral; tal ambivalencia puso la elección en desigualdad de condiciones, afectando la pureza del sufragio, lo cual amerita la invalidación automática de los votos depositados a favor del señor Duarte Torres.

El actor expone otras consideraciones que expresamente excluye del objeto de la acción, aun cuando en su sentir, ameritan una investigación oficiosa, ellas —dice—constituyen violaciones en las que incurrió el doctor Juan Carlos Duarte Torres, al no contar con más de 28 años y la investidura de diputado que “... al parecer ...” mantuvo por el tiempo necesario para inhabilitarlo a aspirar al cargo de gobernador.

2. El procedimiento adelantado.

2.1. Por ser improcedente para conocer del presente libelo, el Tribunal Administrativo de Santander remitió a esta corporación la demanda presentada en debida oportunidad, la cual fue admitida por auto del 5 de febrero de 1992 (fls. 2021).

2.2. El gobernador cuya elección se demanda en este proceso, constituyó apoderado (fl. 35), y en ejercicio de dicho mandato presentó el alegato de conclusión que obra a folios 36 a 39, cuyos argumentos la Sala resume así:

2.2.1. Del texto del artículo 259 de la Carta puede inferirse que no hay exigencia alguna tendiente a obligar a los candidatos a gobernadores a presentar con su inscripción y para la validez de su elección un programa de gobierno ante los delegados del Registrador Nacional del Estado Civil, por lo cual, tampoco puede estructurarse la causal de nulidad señalada en el artículo 223-5 del Código Contencioso Administrativo.

Si se pensara como lo hace el actor, tal vez la consecuencia no sería la nulidad de la elección sino una posible revocatoria del mandato, así permite afirmarlo una interpretación lógico-sistemática que conduce a relacionar las normas de los artículos 258 y 40-4 de la Carta.

2.2.2. En cuanto hace al cargo según el cual, existió irregularidad por parte de la organización electoral frente al artículo 258 de la Constitución Nacional, sostiene que dichas autoridades obraron de acuerdo con tal precepto, al indicar que algunos de los candidatos a la gobernación aspiraban al cargo en representación de varios grupos políticos, unión definida en todos los diccionarios como coalición, por lo que no resulta caprichosa ni irregular la indicación hecha en tarjetas de votación sobre el origen de cada candidatura en las elecciones para gobernador departamental, observando además que el artículo referido hace relación a la identificación plena e igualitaria de los candidatos.

2.2.3. Finalmente afirma que los candidatos a la gobernación de Santander, inscritos para el debate del 27 de octubre de 1991, lo hicieron en desarrollo de las prerrogativas constitucionales del artículo 40 de la Constitución Nacional.

3. Concepto fiscal.

A folios 43 a 49, obra concepto del Ministerio Público (fiscal 8ª, del H.C.E.), en el que solicita se desatiendan las pretensiones del actor, por los argumentos que seguidamente se resumen:

3.1. Ante todo observa la colaboradora fiscal que los cargos aducidos por el actor referentes a las exigencias contenidas en los artículos 258 y 259 de la Carta no figuran dentro de las seis causales de nulidad consagradas en el artículo 223 del Código Contencioso Administrativo, pero aun así, tampoco fueron transgredidos pues la modificación introducida por la Constitución de 1991, estableciendo la elección de gobernadores mediante voto programático debe ser desarrollada por el legislador, es su función de reglamentar el canon constitucional que consagró el voto programático, ello puede deducirse del artículo 259 de la misma Carta Política, por lo que concluye, que los gobernadores no estaban obligados a presentar programas de gobierno al momento de su inscripción como candidatos.

3.2. En cuanto hace a la tarjeta electoral, observa que ella se expidió de conformidad con el artículo 258 de la Constitución Nacional y no podía llevar a confusión a los electores, pues, viene enumerada, los candidatos aparecen identificados claramente y en iguales condiciones, además, al emplear la palabra “coalición” indicó que el demandado aspiraba al cargo de gobernador en representación de varios movimientos como fue inscrito.

3.3. Finalmente observa que la ley puede implantar en un futuro un mecanismo de votación que exija más requisitos en el diseño de la tarjeta electoral, que otorgue más garantías, pero hasta hoy sólo existen los requisitos anotados.

Consideraciones

Para resolver el problema planteado por el actor es menester referirse tanto a la acción de nulidad cuando ella se ejercita contra los actos declaratorios de elección, como a la revocatoria del mandato en relación con el voto programático.

1. En cuanto hace a la acción electoral, cabe observar que su objeto no sólo mira a la preservación de la legalidad del proceso eleccionario, también lo es la pureza del sufragio como soporte del régimen representativo democrático. El sistema contencioso administrativo ha consagrado en el título XXVI, capítulo IV, libro cuarto del Código Contencioso Administrativo, lo atinente a la acción electoral, cuyas características relevantes pueden resumirse así:

1.1. Siendo una acción pública, puede ser ejercitada por cualquier ciudadano que tiene el interés de establecer la legalidad del acto impugnado, como quiera que contiene la expresión de su propia voluntad electoral.

1.2. La acción electoral se origina por la transgresión de las disposiciones que regulan lo relacionado con los procesos y decisiones electorales y con el régimen de inhabilidades e incompatibilidades que afecte a los elegidos.

1.3. La acción en comento procede contra los actos por medio de los cuales se declara una elección, prospera en la medida en que el acto electoral demandado se anule y la elección resulte total o parcialmente afectada. Los motivos que la ley ha erigido en causales de nulidad para los procesos electorales, aparecen taxativamente relacionados en el artículo 223 del Código Contencioso Administrativo, cuyo texto reza:

“Las actas de escrutinio de los jurados de votación y de toda corporación electoral son nulas en los siguientes casos:

1. Cuando se haya ejercido violencia contra los escrutadores o destruido o mezclado con otras las papeletas de votación, o éstas se hayan destruido por causa de violencia.

2. Cuando aparezca que el registro es falso o apócrifo, o falsos apócrifos los elementos que hayan servido para su formación.

3. Cuando aparezca que las actas han sufrido alteraciones sustanciales en lo escrito, después de firmadas por los miembros de la corporación que las expiden.

4. Cuando los votos emitidos en la respectiva elección se computen con violación del sistema del cuociente electoral adoptado en la Constitución Política y leyes de la República.

5. Cuando se computen votos a favor de candidatos que no reúnen las calidades constitucionales o legales para ser electos.

6. Cuando los jurados de votación o los miembros de las comisiones escrutadoras sean cónyuges o parientes de los candidatos de elección popular en el segundo grado de consanguinidad o afinidad o en el primero civil. En este evento no se anulará el acta de escrutinio sino los votos del candidato en cuya elección o escrutinio se haya violado esta disposición”.

La disposición transcrita señala taxativamente seis (6) hechos constitutivos de las únicas causales de nulidad de las actas de escrutinio de los jurados de votación y de toda corporación electoral; ello significa que fuera de las causales referidas, ningún vicio o irregularidad que se aparte de los supuestos fácticos referidos en el artículo 223 citado, puede viciar las actas mencionadas; así mismo, ni las interpretaciones analógicas ni las ficciones legales que pretendan extender, encajar o equiparar hechos diferentes a los previstos en el artículo 223 del Código Contencioso Administrativo, pueden estructurar nulidades y tampoco tienen la capacidad para invalidar los actos electorales impugnados.

Las anteriores precisiones serían suficientes para concluir que la circunstancia de que el doctor Juan Carlos Duarte Torres —gobernador de Santander— no presentara programa alguno al momento de inscribir su candidatura constituye una omisión que no aparece enlistada como causal de nulidad, en consecuencia no afectó la validez del acto que lo declaró elegido, por lo cual, su vigencia debe ser mantenida.

2. Observa la Sala que en un esfuerzo por invalidar la elección o el acto que contiene la declaratoria de la del gobernador de Santander, el actor creó con las figuras de la revocatoria del mandato y del voto programático una nueva causal de nulidad, buscando el proveimiento respectivo mediante el ejercicio de la acción pública de nulidad electoral; pero, aun cuando hasta hoy las figuras referidas carezcan de la reglamentación legislativa a que las condicionan los cánones constitucionales que las consagran, esta Sala quiere poner de manifiesto algunos de los aspectos que hacen diferentes y autónomas estas figuras y sitúan, de un lado, la acción pública electoral y de otro, el voto programático y la revocabilidad del mandato.

En efecto, preceptúa el artículo 259 de la Constitución Nacional vigente:

“Quienes elijan gobernadores y alcaldes, imponen por mandato al elegido el programa que presentó al inscribirse como candidato. La ley reglamentará el ejercicio del voto programático” (se subraya).

La primera parte del texto de la norma constitucional transcrita consagra una atribución para los electores que los convierte en mandantes de los gobernadores y alcaldes elegidos popularmente y obliga a los últimos a hacer efectivo el programa que deben presentar al momento de inscribirse como candidatos. El incumplimiento del programa prometido, puede provocar que el elector ejerza su derecho de revocar el mandato al elegido, según se desprende del artículo 40-4 de la Carta Política, cuyo texto reza:

“Todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político. Para hacer efectivo este derecho puede:

(...).

4. Revocar el mandato de los elegidos en los casos y en la forma que establecen la Constitución y la ley” (se subraya).

Para posibilitar su aplicación, los artículos 259 y 40-4 de la Constitución Nacional requieren de la respectiva reglamentación legislativa, a fin de que la ley provea lo pertinente sobre algunos aspectos, entre los cuales podrían señalarse:

2.1. Los derroteros que guíen, o, a los que deban ceñirse los programas presentados por los candidatos, que entre muchos aspectos podrían tratar desde los sistemas para determinar las necesidades prioritarias de la comunidad, hasta el financiamiento del programa, pasando por las posibilidades y viabilidad de su realización.

2.2. El momento a partir del cual puede asegurarse que el elegido incumplió el programa prometido.

2.3. La cantidad o calidad de electores necesarios para promover la revocatoria y la forma para establecer que no son los abstencionistas.

2.4. Atribuir competencia, sea a las autoridades administrativas electorales o electorales-judiciales para definir cuándo se estructura el incumplimiento y procede la revocatoria.

2.5. Cómo y quién designará el reemplazo del funcionario cuyo mandato se revocó.

2.6. Señalar los mecanismos legales que ofrezcan al revocado la posibilidad de ejercer su derecho de defensa, etc.

3. En un segundo cargo, el demandante juzga contrariado el artículo 258 de la Carta, en la parte según la cual, “... La organización electoral suministrará igualitariamente a los votantes instrumentos en los cuales deben aparecer con claridad y en iguales condiciones todos los candidatos ...”; cifra su reparo, en el desacuerdo que existe entre el acta que registra la inscripción como candidato a la gobernación y el tarjetón, pues según el primero, el señor Duarte Torres representaba a los partidos liberal colombiano, social conservador y movimiento de salvación nacional y el tarjetón tan solo utilizó el término “coalición”.

El texto completo del artículo 258 de la Constitución Nacional señala:

“El voto es un derecho y un deber ciudadano. En todas las elecciones los ciudadanos votarán secretamente en cubículos individuales instalados en cada mesa de votación, con tarjetas electorales numeradas e impresas en papel que ofrezca seguridad, las cuales serán distribuidas oficialmente. La organización electoral suministrará igualitariamente a los votantes instrumentos en los cuales deben aparecer identificados con claridad y en iguales condiciones todos los candidatos. La ley podrá implantar mecanismos de votación que otorguen más y mejores garantías para el libre ejercicio de este derecho de los ciudadanos”.

La primera parte de la disposición constitucional transcrita, consagra el sufragio como un derecho y un deber, y aun cuando este último término insinúa obligatoriedad, en la nueva Carta Política el voto quedó instituido sólo como un derecho del cual pueden disponer libremente los ciudadanos; seguidamente el precepto en cita, dispone la manera como secretamente votarán los ciudadanos, utilizando el tarjetón electoral, en relación con el cual exige que aparezca enumerado e impreso en papel que ofrezca seguridad, requisitos estos que, tal como lo observa la colaboradora fiscal, fueron atendibles en el sub judice, toda vez que en él se registran los nombres de los cuatro (4) aspirantes a ocupar la gobernación de Santander, al igual que dos de las correspondientes agrupaciones políticas que representaban; ahora bien, las dimensiones y espacios de la tarjeta no permitían señalar los dos partidos y el movimiento político, por los cuales se inscribió al doctor Duarte Torres, razón por la cual, el término “coalición” que los reemplazó acierta, en cuanto significa unión, liga o confederación, pues en este caso lo fue de los dos partidos liberal colombiano, social conservador y del movimiento de salvación nacional.

A continuación, la misma norma constitucional señala a la organización electoral la función de proveer a los votantes igualitariamente de instrumentos en los cuales deben aparecer identificados con claridad y en iguales condiciones todos los candidatos.

4. Por carecer de competencia para acometer investigaciones oficiosas originadas en motivos de inhabilidad como los que el actor endilga al gobernador elegido y que se abstuvo de demandar, la Sala no hará ningún pronunciamiento al respecto.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Esta providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de la fecha.

Luis Eduardo Jaramillo Mejía, Presidente—Miren de la Lombana Magyaroff—Amado Gutiérrez Velásquez—Jorge Penen Deltieure.

Octavio Galindo Carrillo, Secretario.

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