Sentencia 674 de agosto 23 de 1991 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

DECLARACIÓN DE INSUBSISTENCIA

EMPLEADOS EN CESE DE ACTIVIDADES

Consejero Ponente:

Dr. Reynaldo Arciniegas Baedecker

Ref.: Expediente 674

Santa Fe de Bogotá, D.C., veintitrés de agosto de mil novecientos noventa y uno.

Reconstruido el expediente con arreglo al Decreto 3825 de 1985, corresponde decidir el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia de 19 de febrero de 1982, por la que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca accedió a las súplicas de la demanda de restablecimiento del derecho del señor Dagoberto Garzón Pérez (fols. 1-8), a lo cual se procede, previas las siguientes

CONSIDERACIONES:

Demandó el actor la anulación del artículo 1o de la Resolución 10034 de 21 de diciembre de 1979, mediante el cual el Ministro de Hacienda y Crédito Público declaró insubsistente su nombramiento en el cargo de ayudante de oficina 5155, grado 07, de la sección de secretaría, correspondencia y archivo de la división de documentación de la Administración de Impuestos Nacionales de Ibagué. (Fol. 107).

No obra copia de la demanda en el proceso reconstruido, por las razones que explica el apoderado del demandante a folios 89 y 93. Por tanto, habrá de estarse a las referencias que a ella se hacen en la sentencia apelada.

Para despachar favorablemente las pretensiones del actor, estimó el Tribunal que ``de acuerdo con la constancia que obra en la hoja de vida del actor, a éste se le desvinculó de la administración pública, por haber participado en el cese de actividades colectivo que hubo en el Ministerio en mención, (en el año en mención)''''.

Y agrega:

``La Administración, en verdad, al proferir el acto administrativo que se demanda, no obró en uso de las facultades discrecionales que le otorga la ley, sino que la causa para prescindir de los servicios del demandante fue la participación de éste en tal cese de actividades. De tal manera que, al proferirse el acto administrativo en referencia en verdad se le destituyó por haber participado en tales actividades, aplicándosele la máxima sanción disciplinaria, sin haberse seguido el trámite consagrado en la ley para los procesos disciplinarios''''. (fols. 5-6).

La Fiscal Quinto de la Corporación conceptúa que ha de revocarse la sentencia y proferirse decisión adversa a las súplicas de la demanda, según estos razonamientos:

“Fundó el A QUO su decisión en una constancia que obraba en la hoja de vida del demandante, en la que se decía que éste había sido desvinculado de la administración por haber participado en el cese de actividades colectivo que hubo en el Ministerio de Hacienda y Crédito Público en agosto de 1979. Sin embargo, estudiado detenidamente el contingente documental que obra en el expediente, se advierte que no hay elementos de juicio suficientes que permitan llegar a tal aserto.

Pero aún ateniéndonos a la mención que se hace en el fallo recurrido de la certificación aludida, estima la Fiscalía que de ser cierta la participación del demandante, empleado público de libre nombramiento y remoción no amparado por fuero alguno que le ofreciera estabilidad relativa en su cargo, en el cese de actividades, la declaratoria de insubsistencia resultaría ajustada a derecho, por cuanto un hecho de tal naturaleza no favorece el buen servicio, máxime si se tiene en cuenta que por mandato constitucional está prohibida la huelga en los servicios públicos” (fls. 241-243).

Los hechos que sirven de soporte a la acción aparecen transcritos en la sentencia y se leen a folios 2 y 3.

En el alegato de conclusión ante la Corporación, visible a folios 22 y 23, dice el apoderado del actor que el cese de actividades en referencia duró “entre el 23 de agosto de 1979 y el mes de febrero de 1980”'' y aclara que “no existió propiamente un paro sino una asamblea permanente de brazos caídos para presionar la solución del conflicto por parte de algunos empleados”.

Pues bien, aún aceptando la sutil diferenciación que sugiere el actor, es claro que el buen servicio exige que los empleados públicos sean activos y diligentes y que con solicitud, eficiencia e imparcialidad desempeñen sus funciones, según lo ordena el artículo 6o del Decreto 2400 de 1968, y, finalmente, que encaucen sus reclamaciones laborales por las vías legales, sin recurrir a medios vedados por el ordenamiento jurídico.

Según la transcripción que hace el a quo de la constancia que obra en la hoja de vida del actor, ésta viene concebida en los siguientes términos:

“Que el señor Dagoberto Garzón Pérez C.C. 14.216.562 trabajó en esta Administración por el término de seis años, observando buena conducta, eficiencia y responsabilidad, hasta el 28 de agosto de 1979. Que a partir del 29 de agosto se declaró en cese de actividades y su nombramiento fue declarado insubsistente mediante Resolución Ministerial No. 10034 de diciembre 21 de 1979''''. (Fol. 5).

Como fácilmente pueda advertirse, no expresa esta nota que la participación en el cese de actividades fuera la causa de la insubsistencia, aparte de que es el propio apoderado del actor quien alega que esto “nada prueba contra mi representado, porque se trata de una prueba unilateral, es decir, producida por la propia administración, que mi mandante no ha tenido laoportunidad de controvertir''''. (Fol. 23).

De esta sola circunstancia podría inferirse la ausencia de relación de causalidad entre el cese de actividades y la declaración de insubsistencia, para que ésta pudiera tomarse, según lo pretende el accionante, como una sanción.

Pero, además, resulta de elemental lógica que un cese de actividades no puede contribuir al buen servicio y que, por lo tanto, si un empleado se niega a trabajar, lo indicado es retirarlo de la actividad oficial, justamente por razones del buen servicio público. Este criterio ha sido reiterado por la jurisprudencia de la Sala en numerosas oportunidades.

El cese de actividades, según consta en autos, comenzó el 29 de agosto de 1979 y solamente en diciembre 21 siguiente se declaró insubsistente al actor: a más de tres meses de su iniciación. No puede pretender un empleado público que se le reserve el puesto todo el tiempo en que, por su propia decisión, deja de cumplir sus funciones.

En el supuesto de que evidentemente la suspensión de actividades tuviera relación de causa a efecto con la declaración de insubsistencia, no se concibe cómo el colocarse el empleado en una situación evidentemente ilegal le otorgaría estabilidad en el servicio o lo pondría a cubierto de la facultad discrecional de la administración, tratándose de un funcionario de libre nombramiento y remoción. Conviene recordar, por otra parte, como tantas veces se ha dicho, que la declaración de insubsistencia no constituye de suyo una sanción, sino que es un mecanismo de la administración para el movimiento de personal por razones del buen servicio. Corresponde al empleado desvinculado el demostrar que no fueron éstas las reales motivaciones de la decisión, sino factores de otra naturaleza. La prueba, a este respecto, ha de ser necesariamente plena, pues no basta la simple afirmación del interesado.

Dados estos presupuestos, es el caso de revocar la sentencia apelada para desestimar, en cambio, las pretensiones del accionante.

En un caso anterior de idénticas características, la Sala expresó su criterio en los siguientes términos:

``Tal como lo anota el Tribunal, no se ha establecido relación de causalidad entre la resolución acusada y la participación de la señora Espinosa Aldana en el cese de actividades realizado por empleados del Ministerio de Hacienda y Crédito Público a partir del 23 de agosto de 1979.

Pero de establecerse ésta, habría que concluir que, lejos de configurarse la desviación de poder alegada, el acto estaría inspirado en razones de buen servicio.

En efecto, les está prohibido a los empleados públicos hacer paros o huelgas, y mal podría generar derechos la infracción de la ley y la participación en un paro de suyo ilegal y entorpecedor de la buena marcha de la administración.

En verdad no hay en este expediente elementos de juicio para establecer que la demandante hubiera participado en el cese de actividades. Pero frente a la constancia a que alude la sentencia del Tribunal, estaba obligada a demostrar en este proceso, su no participación, por ejemplo, aportando certificación de su jefe o de otras personas a las cuales les constara que siempre había asistido a laborar.

No es suficiente para lograr la nulidad de un acto administrativo y el consiguiente restablecimiento del derecho, apoyarse en una supuesta falta del empleado que además no se le endilga en dicho acto, sino que es necesario demostrar que no se cometió, sólo así llegaría a configurarse la desviación de poder. De lo contrario el planteamiento resulta carente de toda lógica al pretender que alegando la existencia de algunas faltas se puede obtener por ello un beneficio.

En este orden de ideas se concluye:

a) La actora no estaba protegida por garantía de estabilidad, y no ha demostrado derecho de permanencia en el cargo que ocupaba.

b) La declaratoria de insubsistencia no constituye sanción; es el ejercicio de una facultad concedida para preservar la buena marcha de la Administración.

c) El acto acusado no contiene motivación y en el libelo se afirma que nunca fue acusado de cometer faltas ya que no se le corrió pliego de cargos.

d) La motivación que en la demanda se endilga al acto acusado no se desvirtuó para demostrar así una real desviación de poder, que solo se configura cuando la facultad conferida por la ley se utiliza para fines contrarios a ellá''. (Expediente No. 1086. Actora: Sofía Espinosa Aldana. Sentencia de fecha 23 de octubre de 1989. Consejera Ponente: Doctora Clara Forero de Castro).

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contenciso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. REVOCASE la sentencia apelada, proferida por el Tribunal Administrativo Cundinamarca el diecinueve (19) de febrero de mil novecientos ochenta y dos (1982).

2. Deniéganse las súplicas de la demanda.

3. Reconócese al doctor Jaime Hernán Moreno Bernal como apoderado de la Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en los términos y para los los efectos del poder visible a folio 147 del expediente.

Cópiese, notifíquese y devuélvase al Tribunal de origen.

El anterior proyecto lo discutió y aprobó la Sala en la sesión celebrada el día 14 de agosto de 1991.

Dolly Pedraza de Arenas—Reynaldo Arciniegas Baedecker—Joaquín Barreto Ruiz—Clara Forero de Castro—Álvaro Lecompte Luna—Diego Younes Moreno. 

Eneida Wadnipar Ramos, Secretaria.

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