Sentencia 6766 de abril 25 de 2002 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Exp. 6766, Rad. 11001032400020010025 01

Consejero Ponente:

Dr. Manuel S. Urueta Ayola

Actor: Juan Manuel Charry Urueña

Bogotá, D.C., veinticinco de abril del dos mil dos.

La Sala decide, en única instancia, la demanda que en ejercicio de la acción instituida en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, interpuso el ciudadano Juan Manuel Charry Urueña, para que se declare la nulidad del Decreto 2251 de 2 de noviembre de 2000, expedido por el Gobierno Nacional.

I. La demanda

I.1. Las pretensiones.

El demandante pide que se declare la nulidad del Decreto 2251 de 2 de noviembre de 2000, "Por el cual se reglamenta el artículo 202 de la Ley 115 de 1994, se autoriza el reajuste de las matrículas, pensiones y cobros periódicos para la prestación del servicio público educativo, para el año 2001, en los establecimientos educativos privados y se dictan otras disposiciones", expedido por el Presidente de la República con la firma de los Ministros de Hacienda y Crédito Público y de Educación Nacional.

I.2. Los hechos.

El actor acota que no hay hechos u omisiones relevantes que sirvan de fundamento de la demanda, por tratarse de una acción de simple nulidad.

I. 3. Las normas violadas y el concepto de la violación.

Señala como normas violadas los siguientes artículos:

I.3.1. 202 de la Ley 115 de 1994, que, en desarrollo del artículo 365 de la Constitución Política, garantiza la eficiente prestación de los servicios públicos en los términos señalados en el artículo 333 ibídem. La violación se da por extralimitación de la citada norma en cuanto el artículo 1º del decreto acusado, al establecer un incremento en las matrículas y pensiones de todos los colegios privados hasta del 8% respecto del valor autorizado para el año anterior, viola los regímenes de libertad, desatiende las condiciones financieras y los costos de cada establecimiento educativo e incluso el índice de precios al consumidor estimado en 9.2% para el 2000 y obedece a una ponderación equivocada de tales costos, los cuales comprenden salarios, combustible, transporte, entre otros, imponiendo así una carga injustificada a los particulares que prestan el servicio.

I.3.2. 333 de la Constitución Política, que consagra la libertad económica y de iniciativa privada, y 365 ibídem, que garantiza la prestación eficiente de los servicios públicos, los cuales han sido violados por las mismas razones antes expuestas.

I.3.3. Además, se le endilga al decreto acusado falsa motivación y desviación de poder, porque el artículo 202 de la Ley 115 de 1994 no autoriza estimar la incidencia del costo de vida ni del índice respectivo proyectado para 2001 en los costos de educación, como se hace en los considerandos del decreto.

II. La contestación de la demanda

La demanda fue contestada por los ministerios de Hacienda y Crédito Público y de Educación Nacional, en representación de la Nación, quienes, en síntesis, se oponen a los cargos y al efecto argumentan que el 8% como tope máximo para el incremento de las matrículas se fijó de conformidad con el artículo 202 de la Ley 115 de 1994 y obedece a la inflación esperada para 2001, con el fin de que los precios de la educación se ajusten a la tendencia de disminución de la inflación en general y contribuya así al crecimiento económico del país.

III. Alegatos de conclusión

III.1. La parte actora se centró en esta oportunidad en controvertir el auto admisorio de la demanda, en cuanto negó la suspensión provisional del decreto acusado, insistiendo en que para la fijación de tarifas la ley establece distintos regímenes (libertad regulada y vigilada), pero no atribuyen competencia al Gobierno Nacional para fijar un aumento hasta del 8% de dichas tarifas. Lo que puede hacer es establecer los criterios para que el aumento, que debe ser libre, sea racional. Manifiesta que reitera lo dicho en la demanda.

III.2. La parte demandada solicita que en esta oportunidad se tengan en cuenta los argumentos expuestos en la contestación de la demanda.

IV. Concepto del agente del Ministerio Público

La representante del Ministerio Público ante la Sala, advierte que el artículo 202 de la Ley 115 de 1994 confiere al Gobierno Nacional la facultad de reglamentar y autorizar el reajuste de tarifas de matrículas, pensiones y cobros periódicos, dentro de los regímenes de libertad regulada, libertad vigilada y régimen controlado, y que para la expedición del decreto se tuvo en cuenta la facultad consagrada en el artículo 189, numeral 11, de la Constitución. Tras analizar los diferentes regímenes enunciados, concluye que el gobierno se ajustó a los parámetros fijados en la Ley 115 en cita, y no vulneró los artículos 333 y 365 de la Constitución Política, por cuanto la libertad de empresa no es absoluta, pues su ejercicio implica obligaciones, deberes y limitaciones que establece la misma Constitución y la ley; por consiguiente, estima que las súplicas de la demanda se deben denegar.

V. Consideraciones

1ª El acto demandado es el Decreto 2251 de 2 de noviembre de 2000 "por el cual se reglamenta el artículo 202 de la Ley 115 de 1994, se autoriza el reajuste de las matrículas, pensiones y cobros periódicos para la prestación del servicio público educativo, para el año 2001, en los establecimientos educativos privados y se dictan otras disposiciones".

Le sirven de fundamento jurídico "las facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas por el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política de Colombia, y por el artículo 201 de la Ley 115 de 8 de febrero de 1994", y en sus considerandos se indica "Que identificados y ponderados los componentes de los costos propios de la prestación del servicio educativo en Colombia, se ha estimado en un ocho (8%) la incidencia que sobre ellos habrán de tener tanto la variación del índice de precios al consumidor, IPC, proyectado para el año 2001 como el valor esperado para la variación del mismo indicador en el año 2000”.

En su parte dispositiva reza:

“ART. 1º—Los establecimientos educativos privados que presten el servicio educativo en los niveles de preescolar, básica y media y se encuentren clasificados en uno de los regímenes de ley, podrán para el año lectivo que se inicia en el 2001, incrementar las tarifas anuales de matrículas, pensiones y cobros periódicos, hasta en un ocho por ciento (8.0%) calculado a partir del valor legalmente autorizado en el año lectivo inmediatamente anterior. Este porcentaje integra los criterios establecidos en el artículo 202 de la Ley 115 de 1994.

ART. 2º—Adoptadas las tarifas por cada establecimiento educativo privado dentro del límite porcentual fijado en el artículo anterior, se deberá informar por escrito a las respectivas secretarías de educación, para el ejercicio de la función de inspección y vigilancia que les compete.

ART. 3º—En ningún caso habrá lugar a evaluación, revisión o aprobación de aumentos adicionales en el cobro de tarifas de matrículas, pensiones y cobros periódicos que se presenten como resultado de la aplicación del reglamento o sistema de fijación de tarifas señaladas en el presente decreto.

ART. 4º—El Ministerio de EducacIón Nacional podrá revisar y ajustar cuando considere pertinente el manual de evaluación y clasificación de establecimientos educativos privados”.

2ª La acusación principal que se le hace al decreto en cuestión es que viola el artículo 202 de la Ley 115 de 1994, por extralimitación del mismo, en cuanto su artículo 1º establece un incremento en las matrículas y pensiones de los colegios privados hasta del 8% respecto del valor autorizado para el año anterior, de donde deriva también la violación de los artículos 333 y 365 de la Constitución Política, así como falsa motivación y desvío de poder, porque el artículo 202 de la Ley 115 de 1994 no autoriza estimar la incidencia del costo de vida ni del IPC respectivo proyectado para 2001 en los costos de educación, como se hace en los considerandos del decreto.

3ª El citado artículo 202 de la Ley 115 de 1994, dispone:

“ART. 202.—Costos y tarifas en los establecimientos educativos privados. Para definir las tarifas de matrículas, pensiones y cobros periódicos originados en la prestación del servicio educativo, cada establecimiento educativo de carácter privado deberá llevar los registros contables necesarios para establecer los costos y determinar los cobros correspondientes.

“Para el cálculo de tarifas se deben tener en cuenta los siguientes criterios:

“a) La recuperación de costos incurridos en el servicio se hará mediante el cobro de matrículas, pensiones y cobros periódicos que en su conjunto representen financieramente un monto igual a los gastos de operación, a los costos de reposición, a los de mantenimiento, a las reservas para el desarrollo futuro y, cuando se trate de establecimientos con ánimo de lucro, una razonable remuneración a la actividad empresarial. Las tarifas no podrán trasladar a los usuarios los costos de una gestión ineficiente;

“b) Las tarifas podrán tener en cuenta principios de solidaridad social o redistribución económica para brindar mejores oportunidades de acceso y permanencia en el servicio a los usuarios de menores ingresos;

“c) Las tarifas establecidas para matrículas, pensiones y cobros periódicos deberán ser explícitas, simples y con denominación precisa. Deben permitir una fácil comparación con las ofrecidas por otros establecimientos educativos que posibilite al usuario su libre elección en condiciones de sana competencia, y

“d) Las tarifas permitirán utilizar las tecnologías y sistemas administrativos que garanticen la mejor calidad, continuidad y seguridad a sus usuarios.

“El Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Educación, atendiendo los anteriores criterios, reglamentará y autorizará el establecimiento o reajuste de tarifas de matrículas, pensiones y cobros periódicos dentro de uno de los siguientes regímenes:

“1. Libertad regulada, según el cual los establecimientos que se ajusten a los criterios fijados por el Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Educación Nacional, sólo requieren para poner en vigencia las tarifas, comunicarlas a la autoridad competente con 60 días calendario de anticipación, acompañadas del estudio de costos correspondiente. Las tarifas así propuestas podrán aplicarse, salvo que sean objetadas.

“2. Libertad vigilada, según el cual los diferentes servicios que ofrece un establecimiento serán evaluados y clasificados en categorías por el Ministerio de Educación Nacional, en cuyo caso las tarifas entrarán en vigencia sin otro requisito que el de observar los rangos de valores preestablecidos para cada categoría de servicio, por la autoridad competente.

“3. Régimen controlado, según el cual la autoridad competente fija las tarifas al establecimiento educativo privado, bien por sometimiento voluntario de éste o por determinación del Ministerio de Educación Nacional, cuando lo considere necesario para evitar abusos del régimen de libertad.

“El Ministro de Educación Nacional, en coordinación con las entidades territoriales, hará evaluaciones periódicas que permitan la revisión del régimen que venga operando en el establecimiento educativo para su modificación total o parcial”.

4ª Conviene recortar que ese artículo, desde el punto de vista material, es expresión o desarrollo de la facultad de inspección y vigilancia que tiene el Presidente de la República sobre la enseñanza, conferida por el numeral 21 del artículo 189 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 67, inciso quinto, ibídem, y desde el punto de vista operativo, no hace otra cosa que especificar, en lo que al punto de las tarifas se refiere, la potestad reglamentaria que de manera general le otorga el artículo 189, numeral 11, ibídem.

Esta especificación consiste, entonces, en la potestad de reglamentar y autorizar el establecimiento o reajuste de tarifas de matrículas, pensiones y cobros periódicos dentro de los regímenes antes enunciados, para cuyo efecto, cabe destacar como criterios rectores los de eficiencia económica en beneficio del usuario, consagrado en el literal “a”, y de solidaridad social, tendiente a la redistribución económica con el fin de brindar mejores oportunidades de acceso y permanencia en el servicio a los usuarios de menores ingresos; principios y fines que están dirigidos a las instituciones educativas privadas respecto de su actividad y de las tarifas que adopten según la reglamentación que expida el Gobierno Nacional.

En este contexto, se observa que la fijación de un límite máximo para todos los regímenes atrás citados, no se opone al artículo 202 de la Ley 115 de 1994, y menos a los criterios que señala, toda vez que, de una parte, atiende la incidencia que los índices de precios al consumidor causado y estimado, esto es, de 2000 y 2001, respectivamente, pueden tener en los costos de prestación del servicio para el 2001, lo cual se encuadra en el principio de eficiencia previsto en el literal a) del artículo 202 precitado; y, de otra parte, se encamina a preservar las posibilidades de acceso y permanencia a la educación, en la medida de que se trata de evitar el incremento del peso de los gastos por educación en el presupuesto familiar, al no permitir que las tarifas respectivas se fijen por encima del índice de precios al consumidor estimado para todo el ano de 2001.

Así las cosas, el decreto demandado le facilita a los establecimientos educativos aumentar sus tarifas hasta en un ocho por ciento, sin que ello implique variación alguna en lo que hace a los regímenes establecidos en la ley o respecto del establecimiento de esas mismas tarifas, las cuales deben ser fijadas conforme con lo ordenado para cada uno de los regímenes de que tratan los numerales 1º a 3º del artículo 202, ya varias veces mencionado, pues el decreto se limita a establecer el monto máximo del incremento de las tarifas anuales de matrículas, pensiones y cobros periódicos, sin entrar a regular su forma de liquidación.

A lo anterior se agrega que la educación pública es un servicio público que tiene la finalidad de buscar el acceso al conocimiento, a la ciencia, a la técnica y a los demás bienes y valores de la cultura, según el artículo 67 de la Constitución Política, de modo que la actividad empresarial que se organice para explotar dicho servicio, deberá hacerlo consultando la naturaleza de la función, así como los fines y principios consagrados justamente en los artículos 333 y 365 ibídem, que el actor invoca como violados, como son la sujeción al bien común y al interés social, según el primero, y la inherencia al Estado social de derecho de los servicios públicos, como la educación, consagrada en el segundo de los últimamente citados; de todo lo cual resulta que la libertad económica y la iniciativa privada son derechos relativos, esto es, que tienen límites, dados en valores y fines superiores al del interés particular.

El acto acusado establece precisamente límites económicos a los institutos educativos privados en la búsqueda de tales valores y fines, sin que se imposibilite o dificulte el ejercicio de las libertades de empresa y de iniciativa privada, puesto que el límite porcentual máximo fijado deja a salvo la recuperación de la incidencia de los índices de precios al consumidor de los años ya citados en los costos del servicio; límite dentro del cual pueden moverse los establecimientos educativos según el régimen en que se encuentren, haciendo los ajustes que el principio de eficiencia les impone.

En resumen, la Sala concluye que antes que oponerse a los artículos 202 de la Ley 115 de 1994 y 333 y 365 de la Constitución Política, el decreto demandado los desarrolla, en cuanto fija un ocho por ciento (8.0%), calculado a partir del valor legalmente autorizado en el año lectivo inmediatamente anterior, como tope máximo para incrementar las tarifas anuales de matrículas, pensiones y cobros periódicos en los establecimientos educativos privados que presten el servicio educativo en los niveles de preescolar, básica y media y se encuentren clasificados en uno de los regímenes de ley, para el año lectivo que se inició en el 2001.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

1. DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

2. Por secretaría, devuélvase la suma depositada para gastos del proceso.

3. En firme esta decisión y previas las anotaciones de rigor, archívese el expediente.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.

La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de 25 de abril del 2002.

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