Sentencia 6799 de mayo 4 de 2001 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

PÉRDIDA DE INVESTIDURA DE CONCEJAL

POR LA CAUSAL DE CONFLICTO DE INTERESES

Consejero Ponente:

Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo

Ref.: Expediente 4100123310002000381201. (Radicación interna 6799). Recurso de apelación contra la sentencia de 1º de noviembre de 2000, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila. Actor: Luis Enrique Cerquera.

Bogotá, D.C., cuatro (4) de mayo de dos mil uno (2001).

Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por el apoderado de la demandada contra la sentencia de 1º de noviembre de 2000, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, que decretó la pérdida de la investidura de la concejal del municipio de Yaguará, señora Ana María Araújo Carvajal.

I. Antecedentes

I.1. El señor Luis Enrique Cerquera, por medio de apoderado y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 70 de la Ley 136 de 1994, presentó demanda ante el Tribunal Administrativo del Huila tendiente a que, mediante sentencia, se decretara la pérdida de la investidura de concejal del municipio Yaguará a la señora Ana María Araújo Carvajal.

I.2. En apoyo de su pretensión el actor adujo, en síntesis, los siguientes hechos y causales:

1. Que la señora Ana María Araújo Carvajal fue elegida concejal del municipio de Yaguará, para el período constitucional comprendido entre el 1º de enero de 1998 al 31 de diciembre de 2000.

2. Que en ejercicio de esas atribuciones, participó, deliberó y aprobó el Acuerdo 044 de 1998, por el cual se expidió el estatuto de los impuestos, tasas, contribuciones y derechos que rigen en el citado municipio.

3. Que dicho acuerdo, en su artículo 71, se refirió a las actividades económicas y sus tarifas; y en el capítulo VI, artículo 182, reguló el “impuesto de degüello de ganado”, donde se modificaron , para disminuirlas, las tarifas de 8 por mil mensual, al 5 por mil mensual; del 3.5% del salario mínimo mensual vigente legal al 2.5%; y del 2.7% al 1.7%.

4. Sostiene que la actividad comercial principal de la señora concejal demandada es la de matarife y expendedora de carne de ganado vacuno, por lo que al participar de manera activa en la discusión y aprobación del mencionado acuerdo, que le beneficiaba en cuanto a la disminución de las tarifas antes mencionadas, incurrió en la causal de conflicto de intereses.

I.3. La demandada al contestar la demanda adujo que las irregularidades planteadas por el actor son inexistentes, ya que las modificaciones de las tarifas impositivas locales de industria y comercio y degüello de ganado no tuvieron vida jurídica, pues el alcalde formuló objeciones y éstas fueron acogidas por la plenaria, en sesión donde ella se limitó a expresar no estar de acuerdo con tales objeciones y su participación no fue activa, pues no fue autora, ni abanderada de modificación alguna.

II. La sentencia recurrida

Para acceder a las pretensiones de la demanda, el a quo consideró, en síntesis, lo siguiente:

Tuvo en cuenta lo dispuesto por el artículo 55 de la Ley 136 de 1994, el cual prevé:

Pérdida de investidura de concejal. Los concejales perderán su investidura por:

2. Violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades o conflicto de intereses”.

Igualmente, se remitió a lo señalado por el artículo 70, ibídem, a cuyo tenor:

“Conflicto de interés. Cuando para los concejales exista interés directo en la decisión porque lo afecte de alguna manera o a su cónyuge o compañero o compañera permanente, o a alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad o primero civil, o a su socio o socios de derecho o de hecho, deberá declararse impedido de participar en los debates o votaciones respectivas.

Los concejos, llevarán un registro de intereses privados en el cual los concejales consignarán la información relacionada con su actividad económica privada. Dicho registro será de público conocimiento. Cualquier ciudadano que tenga conocimiento de una causal de impedimento de algún concejal que no se haya comunicado a la respectiva corporación, podrá recusarlo ante ella”.

Advirtió que según las pruebas obrantes a folios 325 a 349 se establece la condición de concejal en ejercicio del municipio de Yaguará de la señora Ana María Araújo Carvajal.

Precisó que con el acta 080 de 1998, del concejo municipal de Yaguará, obrante a folio 336, se demuestra que la demandada intervino en la discusión del segundo debate del proyecto de acuerdo identificado hasta ese momento con el número 043 de 1998, “por el cual se expide el estatuto de los impuestos, tasas, contribuciones y derechos que rigen en el municipio de Yaguará”, limitándose a dar respuesta a una pregunta que le formulara en la sesión correspondiente el concejal Diego Eduardo Cuenca Cabrera; y en la sesión extraordinaria celebrada por el cabildo municipal el 28 de diciembre de 1998, en la que se discutieron objeciones formuladas por el alcalde, manifestó no estar de acuerdo con la objeción que se hizo frente a la reducción de las tarifas para el gremio de los matarifes.

Reiteró el a quo un pronunciamiento suyo de 29 de septiembre de 1999, expediente 1999-1340, actor Javier Quimbaya Lozada, relacionada con la causal en discusión en el que se dijo que para la configuración de la misma se requiere que el interés debe ser directo, inmediato y ostensible, no remoto, dubitable o indirecto.

Colige que en este caso está demostrado que la concejal demandada aparece inscrita en la tesorería del municipio de Yaguará con un local denominado “Expendio la Tercera”, por el que pagó impuesto de industria y comercio; por el que paga impuesto de degüello de ganado y por matadero y pabellón de carnes, lo que, a su juicio, no deja dudas de su interés directo en las rebajas a los impuestos municipales por dichos conceptos, y por eso votó expresamente en contra de las objeciones presentadas por el alcalde.

Resalta el Tribunal que no se trató simplemente de la discusión o aprobación de un proyecto de acuerdo de carácter general en el que los concejales o cualquier ciudadano del municipio pudiera tener un interés indirecto, como lo prevé el numeral 1º del artículo 48 de la Ley 617 de 2000.

III. Fundamentos del recurso

El apoderado de la demandada adujo, en esencia, que el acuerdo en cuya aprobación intervino ésta constituye un acto administrativo de carácter general, abstracto e impersonal, que se aplica por igual a todas las personas que ostentan la calidad de propietarios de inmuebles, que ejerzan actividades industriales, comerciales o de servicios en jurisdicción de Yaguará.

Aduce que no existe en el texto de dicho acuerdo disposición alguna que creara una condición de favorabilidad frente a ella.

Que el Consejo de Estado, a través de la Sala de Consulta, precisó en relación con este tema que si la causa del beneficio es una relación económica de carácter impositivo o tributario del Estado, en la que se obtiene un beneficio respecto de determinado impuesto o contribución, en caso de que sea expedido un proyecto en tal sentido, como cualquier persona que sea contribuyente o sujeto pasivo de ese impuesto o contribución no se presentaría el conflicto de intereses, por cuanto en ese evento la norma apunta a la justicia y al bien común de la generalidad de las personas que se encuentran en sus condiciones de aplicabilidad. Que una interpretación diferente conduciría a que los parlamentarios no pudieran aprobar leyes que trajeran beneficios tributarios a la población.

Que tan cierto es lo anterior que la Ley 617 de 2000 consagró que “…No existirá conflicto de intereses cuando se trate de considerar asuntos que afectan al concejal o diputado en igualdad de condiciones a las de la comunidad en general….”, lo cual ocurre en el caso de la demandada.

IV. Alegato del Ministerio Público

En la etapa procesal correspondiente, la agencia del Ministerio Público guardó silencio.

V. Consideraciones de la Sala

En el caso sub examine está demostrada la calidad de concejal del municipio de Yaguará, Huila, por parte de la señora Ana María Araújo Carvajal, para el período comprendido entre el 1º de enero de 1998, y el 31 de diciembre de 2000.

Igualmente se encuentra acreditado que dicha concejal participó en la discusión y aprobación del Proyecto de Acuerdo 043, que se convirtió en el Acuerdo 044, “por medio del cual se expide el estatuto de los impuestos, tasas, contribuciones y derechos que rigen en el municipio de Yaguará”, dentro de cuyo articulado se establecieron rebajas al impuesto de la actividad económica consistente en degüello de ganado vacuno (arts. 71 y 182, visibles a fls. 43, 44 y 80).

Así mismo aparece demostrado, y lo reconoce la demandada, ésta tiene una actividad comercial derivada del expendio de carne de ganado vacuno (fl. 302).

Los documentos visibles a folios 7 a 20 del expediente fidedignamente acreditan que la demandante pagó impuesto de industria y comercio, de degüello por sacrificio de reses y tasas por utilización del matadero durante los años de 1998 y 1999.

La controversia se circunscribe al alcance que debe dársele a la causal de conflicto de intereses alegada en la demanda y que halló probada el a quo, toda vez que a juicio de la demandada se trata de asuntos que la afectan en igualdad de condiciones a las de la comunidad en general.

Sobre el particular, cabe tener en cuenta lo siguiente:

La Sala Plena de esta Corporación, en numerosos pronunciamientos, ha tenido oportunidad de precisar el alcance de la causal en estudio, con ocasión de los procesos de pérdida de investidura de congresistas que con apoyo en la misma se han promovido, y cuyo conocimiento le fue atribuido en única instancia por la Carta Política (arts. 183, num. 1º, y 184) y la Ley 144 de 1994.

De tales pronunciamientos se extrae que dicha causal sólo se configura ante la posibilidad de un interés directo, particular y concreto del parlamentario, en este caso, de la concejal, en el asunto objeto de estudio, frente al cual tiene poder de decisión, en razón de sus funciones (exp. AC-1433, actora: Claudia Lucía Florez Montoya, sent. ago. 4/94).

De la misma manera, la Sala Plena ha sido enfática en sostener que si el interés del parlamentario, en este caso de la concejal demandada, se confunde con el que le asiste a todas las personas o a la comunidad en general, en igualdad de condiciones, no se da la causal alegada, pues en tal caso estaría actuando en interés de la colectividad y no en el suyo propio, lo que es anejo a la naturaleza de la labor desplegada (sent. ago. 23/98, exp. AC-1675, actora Aura Nancy Pedraza Piragauta, y concepto de 27 de mayo de 1999, rad. 1191).

Cabe resaltar que este argumento fue recogido en el artículo 48 de la Ley 617 de 2000, a cuyo tenor: “1. (...) No existirá conflicto de intereses cuando se trate de considerar asuntos que afecten al concejal o diputado en igualdad de condiciones a las de la ciudadanía en general”.

Ahora bien, estima la Sala que la situación de la demandada no encaja dentro del supuesto antes señalado, esto es, que su interés se confunde con el de la colectividad en general, dentro de la cual, obviamente deben incluirse a los demás concejales, pues no puede predicarse dicha generalidad en una actividad comercial tan específica, como lo es el sacrificio de vacunos y el expendio de carnes.

No puede afirmarse, por ende, que la gran mayoría de los concejales y de la población de Yaguará (Huila), está dedicada a tal actividad y, por lo mismo, no cabe afirmar que por esa circunstancia el interés de todos sea uno solo. Por el contrario, generalmente a esa clase de actividades se dedican unos pocos, lo que precisamente justifica el funcionamiento de los establecimientos destinados a la misma, máxime si no se trata de una ciudad con gran número de habitantes que consuman los productos que allí se expenden.

Así pues, estima la Sala que la concejal demandada debió abstenerse de participar en la discusión y votación del proyecto de acuerdo de marras, declarándose impedida para tal efecto; y al no haberlo hecho se colocó en el supuesto fáctico previsto en el citado artículo 70 de la Ley 136 de 1994, por lo que la sentencia apelada que así lo reconoció estuvo ajustada a derecho, lo que amerita su confirmación, como efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

Para efectos de la decisión aquí adoptada, no tiene incidencia el hecho de que las objeciones que la demandante rechazó, a la larga, fueron acogidas y, por ende, las deducciones que se pretendieron hacer al impuesto de “degüello de ganado” no se produjeron, pues conforme a lo dispuesto por el artículo 70 de la Ley 136 de 1994, lo que se reprocha a los concejales es su participación en los debates y votaciones respectivas sin que para nada cuente la eventual vigencia del acuerdo de que se trate.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia apelada.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 4 de mayo de 2001.

Olga Inés Navarrete Barrero, Presidenta—Camilo Arciniegas Andrade—Gabriel Eduardo Mendoza Martelo—Manuel S. Urueta Ayola. 

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