Sentencia 68001-23-15-000-2005-00180-01 de agosto 24 de 2006 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Rad. 68001-23-15-000-2005-00180-01

Consejero Ponente:

Dr. Filemón Jiménez Ochoa

Actor: Rafael Antonio Ardila Ríos

Demandado: Registrador Municipal de Floridablanca y Comisión Escrutadora Municipal

Referencia: Acción de cumplimiento

Bogotá, D.C., veinticuatro de agosto de dos mil seis.

Procede la Sala a resolver la impugnación interpuesta contra la sentencia de 18 de marzo de 2005 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander.

I. Antecedentes

1. La demanda.

El ciudadano y abogado Rafael Antonio Ardila Ríos, actuando en nombre propio, obrando en ejercicio de la acción de cumplimiento presentó demanda contra el Registrador Municipal de Floridablanca y la Comisión Escrutadora Municipal, para que se ordene a dichos funcionarios dar cumplimiento al acto de fecha 29 de octubre de 2003, que en la conclusión número 3, determinó: “… que el escrutinio se haría mesa por mesa y voto a voto tanto para alcalde como para gobernador, concejales y Asamblea y se iniciaría el reconteo de los votos para acceder al cargo de alcalde. Una vez concluido el escrutinio de reconteo para alcalde de las 419 mesas se procederá con el recuento mesa a mesa y voto por voto de los candidatos al Concejo, Asamblea y Gobernador”.

Hechos

Como fundamentos fácticos, se indican en resumen los siguientes:

Que el 29 de octubre de 2003 en el municipio de Floridablanca (Santander), se suscribió un acto administrativo por parte del delegado de la Registraduría Departamental del Estado Civil, Dr. Eduardo Prada Niño y con el aval del Procurador Regional y el Defensor Regional del Pueblo ordenándose en dicho acto que el escrutinio se efectuaría mesa a mesa y voto por voto, tanto para alcalde como para gobernador, concejales y diputados, teniendo prioridad el recuento de votos para alcalde del mencionado municipio.

El aludido acto nació a la vida jurídica como consecuencia del enfrentamiento que podía surgir entre los dos bandos que participaron en la contienda electoral, para lo cual surgió la fórmula jurídica antes mencionada, la cual fue suscrita por el delegado de la Registraduría Departamental del Estado Civil y avalada por el Procurador Regional y el Defensor Regional del Pueblo.

Que inicialmente había comenzado el recuento mesa por mesa y voto por voto para Alcalde del municipio de Floridablanca, pero en forma inexplicable y cuando ya se había hecho el recuento del 30% de los votos, fue suspendido por petición directa efectuada a la comisión escrutadora por el alcalde electo.

El acta de reunión de fecha 29 de octubre de 2003 tiene el carácter de acto administrativo, por cuanto fue emitido por funcionario competente en ejercicio de sus funciones y para asegurar el orden justo en las elecciones para Alcalde del municipio de Floridablanca.

2. Contestación de la demanda.

2.1. Por parte del Registrador Municipal del Estado Civil de Floridablanca y los miembros de la Comisión Escrutadora Municipal.

Los anteriores funcionarios, obrando en nombre propio, contestaron la demanda, aduciendo como argumentos de defensa que el acta de reunión de fecha 29 de octubre de 2003, suscrita por las diferentes autoridades municipales y departamentales y demás ciudadanos, no ostenta la calidad de acto administrativo.

Precisan que en los artículos 163 y siguientes del Código Electoral se establece el procedimiento para el desarrollo de los escrutinios, por lo cual no se puede pretender que mediante un acuerdo multilateral de voluntades de varias autoridades, que buscan restablecer el orden público, se desconozcan las prescripciones legales vigentes.

Propusieron como excepción la de falta de legitimación en la causa por activa, que sustentaron en el hecho que el señor Rafael Antonio Ardila no se encuentra legitimado para reclamar por los resultados electorales del municipio de Floridablanca, porque su residencia y sus intereses electorales no se encuentran en esta localidad, por lo tanto tales resultados no afectan sus intereses.

Como consecuencia de lo anterior solicita que no se acceda a las pretensiones del actor.

2. Por los integrantes de las comisiones escrutadoras zonales 1 y 2.

Los anteriores funcionarios, obrando en nombre propio, contestaron la demanda aduciendo como fundamentos para su defensa los siguientes:

— Que el 29 de octubre de 2003, con fundamento en la recomendación hecha por el Comité de garantías departamentales sobre efectuar el conteo voto a voto y mesa a mesa para la Alcaldía de Floridablanca, la comisión optó por realizar en esa forma el escrutinio.

— El 31 de octubre del mismo año, habiéndose hecho el escrutinio de una cuarta parte del total de las mesas de votación, y no encontrándose inconsistencias en la proporción del 10% de que modifiquen o alteren los resultados emitidos tal como lo ordena la norma, la comisión escrutadora resolvió que se continuara el escrutinio para alcaldía con base en las actas emitidas por los jurados de votación y que solo en el evento de que la comisión considerara que se daban las circunstancias legales, se dispondría el conteo físico de la respectiva mesa, accediendo para ello a la petición formal que al respecto hizo uno de los ciudadanos presentes.

— Que la reunión de ciudadanos realizada el 29 de octubre de 2003, de la cual emanó la recomendación hecha por el Comité de garantías departamentales a las comisiones escrutadoras, no tiene la facultad legal para modificar las normas establecidas en el Código Electoral, como norma especial.

3. La sentencia impugnada.

El Tribunal Administrativo de Santander, mediante sentencia de 18 de marzo de 2005, declaró no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por activa y denegó por improcedente la demanda.

En lo atinente a la excepción, consideró el tribunal que debido a la naturaleza pública de la acción de cumplimiento esta puede ser ejercida por cualquier persona en busca de la ejecución material de los deberes públicos, razón por la cual, los argumentos de los demandados referidos a la ausencia de interés del actor en las resultas electorales del municipio de Floridablanca no son de recibo.

En cuanto al fondo del asunto, concluyó el tribunal que el acta cuyo cumplimiento se reclama no ostenta la naturaleza de acto administrativo, porque no proviene del titular de la competencia para adoptarla, sino que comporta un acuerdo acerca de una medida de garantía para el día de la jornada electoral, con el fin de conjurar una circunstancia de orden público que se presentó en esa fecha en el municipio de Floridablanca.

Sostuvo que el fin perseguido por el actor es el reconteo de los votos depositados en la circunscripción electoral de la localidad antes aludida en la jornada electoral del 26 de octubre de 2003, para lo cual contó con otro mecanismo judicial para el control de las elecciones, la acción electoral, que no es pasible de revivir a través de la acción de cumplimiento.

4. La impugnación.

El demandante impugnó la sentencia anterior, aduciendo como motivos de inconformidad los siguientes:

— Que el acta de reunión celebrada el 29 de octubre de 2003 en el Comando de Policía de Floridablanca, y que denominó el a quo “acuerdo”, es un verdadero acto administrativo al cual se debían allanar todos los funcionarios que lo suscribieron, por cuanto fue suscrito por el delegado de registraduría departamental y avalado por el Procurador Regional y el Defensor Regional del Pueblo quienes unánimemente determinaron que el escrutinio se efectuaría mesa por mesa y voto por voto, dándose prioridad al recuento de los votos para alcalde.

— Aduce que el cumplimiento parcial del acto administrativo, en cuanto el reconteo solo se realizó en un 30% del escrutinio total, vulneró el derecho al debido proceso del señor Euclides Balcazar Navarro y de los demás candidatos, porque en tal condición tenían derecho a que se efectuara el reconteo de la votación, en búsqueda de un resultado electoral real, efectivo y no puramente formal, garantizándose el principio de transparencia de la función administrativa.

II. Consideraciones de la Sala

La Constitución Política en el artículo 87 dispuso que toda persona puede acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o de un acto administrativo, para que mediante sentencia se ordene a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido.

Mediante Ley 393 de 1997, se desarrolló la anterior norma constitucional, y en su artículo 1º establece, que toda persona puede acudir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos.

Colígese, que la acción de cumplimiento está concebida para exigir a las autoridades públicas o a los particulares que actúan en ejercicio de tales funciones, el acatamiento de una ley o un acto administrativo que contenga una obligación clara y precisa, cuyo desacato implique la violación de un derecho que por estar ya reconocido, no admite debate alguno.

Las normas antes referidas delimitan con claridad el objeto de la acción de cumplimiento, que es la efectividad, de un lado, de normas aplicables y, de otro, de normas con fuerza material de ley o actos administrativos.

En lo que respecta a las normas con fuerza material de ley a que alude la Ley 393 de 1998, ha de entenderse que son todas aquellas que tienen el rango, la eficacia y la vinculación jurídica de la ley, es decir, que son todas aquellas normas formalmente expedidas por el Congreso de la República y las proferidas por el Presidente de la República en ejercicio de función legislativa extraordinaria o excepcional.

Por su parte, el acto administrativo puede definirse como la expresión unilateral de la voluntad de la administración, dirigida a producir efectos jurídicos y a imponer consecuencias jurídicas a sus destinatarios porque se presumen válidas.

Sobre este tema, la Sección Primera de esta corporación se pronunció en el siguiente sentido (1) :

“Dentro de las diversas manifestaciones del poder del Estado, el acto administrativo constituye una de las más importantes; a través suyo, exterioriza su voluntad unilateral, en ejercicio de la función administrativa, destinada a producir efectos en derecho.

No se trata de meras manifestaciones, opiniones o conceptos de la autoridad pública que no entrañan un deber de cumplimiento ni comportan una decisión, sino de aquellos actos decisorios de la administración que producen consecuencias jurídicas, vale decir cambios en el mundo de las regulaciones del derecho, bien para crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas, sean estas generales o particulares”.

En el sub lite el actor reclama el cumplimiento de lo que denomina “acto administrativo de fecha 29 de octubre de 2003”, proferido por el delegado de la Registraduría Departamental del Estado Civil, en el aparte correspondiente al numeral 3º, cuyo tenor literal es el siguiente:

“… que el escrutinio se haría mesa a mesa y voto a voto tanto para alcalde, como para gobernador, concejales y Asamblea y se iniciaría el reconteo de los votos para acceder al cargo de alcalde: Una vez concluido el escrutinio de reconteo para alcalde de las 419 mesas se procederá con el recuento mesa a mesa y voto por voto de los candidatos al Concejo, Asamblea y Gobernador”.

De las pruebas que fueron aportadas se advierte que el texto reclamado como incumplido por el demandante hace parte del documento intitulado “Acta de reunión” fechado el 29 de octubre de 2003 (fl. 5), cuyo contenido integral es el siguiente:

“Acta de reunión

Fecha: Octubre 29 de 2003

Lugar: Comando de Policía Estación Floridablanca

Una vez instalada la reunión por parte del Dr. Frank Giovvani (sic) González Mejía - Alcalde Popular de Floridablanca, expresa sus agradecimientos a las personas que atendieron el llamado que hizo la administración municipal debido a la situaciones (sic) posteriores que se han presentado con motivo de la jornada electoral del pasado 26 de octubre del año en curso, que ha tenido como consecuencia una serie de agresiones físicas y verbales entre los miembros de los diferentes partidos políticos y contra las autoridades electorales.

De igual forma manifiesta que el deseo de la administración no es otro que el de brindar a los candidatos a ocupar el cargo de alcalde municipal las garantías necesarias y la total transparencia en el proceso que se adelanta.

Dentro del desarrollo de la reunión intervinieron todos los asistentes exponiendo sus posiciones y sus llamados frente a la situación que manifestó el alcalde se está presentando en el municipio (sic) con ocasión de las elecciones. Coincidiendo las diferentes autoridades presentes en hacer un llamado a los candidatos participantes y a sus compartidarios (sic) a la cordura y confianza en las institucionalidades (sic) que los están representando y velando por ofrecer las mejores garantías durante este proceso. De igual forma manifiestan su acompañamiento y apoyo al proceso solicitando se les informe sobre eventualidades que se presenten.

Los candidatos presentes Dr. Eulises Balcazar y Dr. Jairo Ulloa solicitaron respectivamente que el reconteo de los votos se hiciera mesa por mesa al igual que se iniciara con el conteo de los para el cago de alcalde (sic).

Por otra parte el Dr. Frank Giovanni González Mejía - Alcalde, eleva la solicitud a la Registraduría Municipal para que no se permitan personas diferentes a los testigos y a la organización electoral frente a las instalaciones de la institución para evitar cualquier alteración en este lugar.

Una vez escuchados los participantes se llegó a las siguientes conclusiones:

1. Que es importante la presencia de las autoridades como la Registraduría Municipal en compañía de las comisiones escrutadoras, la personería para que las dudas y las quejas que se lleguen a presentar en los diferentes sitios donde se está adelantando el proceso, se aclaren en el mismo momento.

2. El compromiso para sacar un comunicado a las comunidades para que asuman cordura frente al proceso que se desarrolla.

3. Por la petición que se hizo en la reunión por parte de los candidatos, el delegado de la Registraduría del Estado Civil Dr. Eduardo Prada Niño previa aceptación del señor Defensor Regional del Pueblo Dr. David Augusto Peña y del Dr. Jorge García Rueda Procurador Regional y demás autoridades presentes se determinó que el escrutinio se haría mesa por mesa y voto a voto para alcalde, como para gobernador, concejales y Asamblea, y se iniciaría el recuento de los votos para acceder al cargo de alcalde. Una vez concluido el escrutinio de reconteo para alcalde en las 419 mesas se procederá con el recuento mesa a mesa y voto a voto de los candidatos al Concejo, Asamblea y Gobernador. Esta decisión fue aceptada por los candidatos presentes y sus representantes.

4. El delegado de la Registraduría Departamental ofrece las garantías en los escrutinios que se están realizando a través de la presencia de sus representantes de las registradurías y de igual forma solicita el apoyo de la institucionalidad de la alcaldía y de la fuerza pública para que sus funcionarios puedan trabajar en el proceso.

Se deja constancia que la lista de asistencia forma parte integral de la presente acta”.

Al folio 6 del expediente, reposa en fotocopia el listado de asistencia a la reunión antes aludida.

De acuerdo con los documentos precedentes, la Sala considera, como bien lo expresó el tribunal, que el cumplimiento que reclama el actor de la observación contenida en el numeral 3º del acta de reunión celebrada el 29 de octubre de 2003, no tiene la naturaleza jurídica de acto administrativo, toda vez que allí no se expresa la manifestación unilateral de la voluntad de la administración encaminada a producir efectos jurídicos.

En efecto, se evidencia de manera diáfana que lo consignado en la aludida acta es el resultado de la concurrencia y manifestación de varias voluntades expresadas por las diferentes autoridades municipales, electorales y los candidatos que participaron en la contienda electoral celebrada el 26 de octubre de 2003, mediante la cual llegaron a un consenso respecto de la forma como debían practicarse los escrutinios para la elección del Alcalde del municipio de Floridablanca (Santander), ello con el fin de conjurar las alteraciones del orden público que se presentaron en dicha localidad durante los días posteriores a la celebración de esas elecciones, tal como allí quedó indicado.

En manera alguna puede dársele la connotación de acto administrativo a la intervención que hizo el delegado departamental de la Registraduría del Estado Civil, habida consideración que lo allí manifestado no comporta una orden de imperativo acatamiento para las demás autoridades electorales y para los administrados, lo que significa que no posee fuerza vinculante alguna.

Corrobora lo anterior, la afirmación consignada en el Oficio 814 de 28 de febrero de 2005, suscrito por el doctor Eduardo Prada Niño, delegado departamental de la Registraduría del Estado Civil en Santander (fls. 43 y 44), donde manifiesta:

“1. En la reunión del día 29 de octubre de 2003, además de todas las personas que suscribieron el acta, se encontraba el señor Registrados (sic) Especial de Floridablanca Álvaro Santamaría Colmenares, quien participó en la misma.

2. Lo allí conversado, y consignado en el acta, del cual anexo fotocopia en tres (3) folios, fue simplemente un análisis consensual entre los asistentes, porque la legislación electoral vigente establece la competencia de los escrutinios en las comisiones escrutadoras zonales o auxiliares y en las municipales.

No sobra advertir que lo discernido el día 29 de octubre de 2003, y que aparece en el acta anexa fue el producto de un diálogo entre las distintas autoridades que buscaban solucionar una circunstancia de orden público, pero jamás se entendió como la suplantación de la competencia que por ley corresponde a las comisiones escrutadoras municipales y zonales…”.

Ahora bien, si se considerara acto administrativo la manifestación consignada en el numeral 3º del acta de 29 de octubre de 2003, tal decisión no podía producir efectos jurídicos, habida consideración que el procedimiento a seguir para la realización de los escrutinios está previamente definido en la ley, y por tal razón no se puede ordenar el cumplimiento de aquel.

En efecto, es pertinente precisar que el Código Electoral (Decreto 2241 de 1986), establece el procedimiento o trámite para la realización de los escrutinios, es así como en los artículos 134 a 144 se consagra el trámite de los escrutinios que deben efectuar los jurados de votación, en los artículos 160 y siguientes se establece el procedimiento de escrutinio que deben adelantar las comisiones escrutadoras distritales, municipales y auxiliares.

Así mismo, en los artículos 163 y 164 del aludido código, se establecen los eventos en que procede el recuento de los votos por parte las comisiones escrutadoras.

Según la normatividad antes citada, la determinación adoptada por el delegado departamental de la registraduría sobre la forma de realizar el escrutinio no obligaba a las comisiones escrutadoras, pues como antes se anotó dicho procedimiento es reglado, y por tanto, ni mediante un acuerdo de voluntades, ni directrices trazadas por las autoridades electorales, pueden suplir o modificar la voluntad del legislador extraordinario, plasmada en la normatividad enunciada.

Aunado a los argumentos antes expuestos, la Sala considera que lo reclamado por el demandante resulta inane, habida consideración que solo después de haber transcurrido aproximadamente 13 meses de la finalización de los escrutinios, presentó la solicitud para que se diera cumplimiento al reconteo de los votos, lo cual resulta a todas luces extemporáneo y carente de razonabilidad jurídica.

Por las razones antes anotadas, la pretensión impetrada por el demandante no tiene vocación de prosperidad, pues como ya se dijo, no puede exigirse el acatamiento mediante esta acción constitucional del acta de 29 de octubre de 2003. En consecuencia, se modificará la sentencia recurrida, para en su lugar, negar las pretensiones de la demanda.

III. (sic)

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República:

FALLA:

MODIFÍCASE la sentencia de 18 de marzo de 2005 dictada por el Tribunal Administrativo de Santander, en el sentido de NEGAR las pretensiones de la demanda de acción de cumplimiento impetrada por el señor Rafael Antonio Ardila Ríos, atendiendo a las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

Devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Notifíquese.

Magistrados: Reinaldo Chavarro Buriticá, Presidente—María Nohemí Hernández Pinzón—Filemón Jiménez Ochoa—Darío Quiñones Pinilla.

Mercedes Tovar de Herrán, Secretaria General.

(1) Sentencia de 21 de octubre de 1999, Expediente 11616.

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