Sentencia 2546 de agosto 3 de 2006 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Rad.: 680012315000199902546 01

Consejero Ponente:

Dr. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta

Actor: Pedro Daza Cristancho

Bogotá, D.C., tres de agosto de dos mil seis.

EXTRACTOS: «Consideraciones

1. Los actos acusados.

Se trata de las resoluciones 124 de 2 de diciembre de 1998, por la cual el jefe de la división de liquidación de la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales de Bucaramanga definió la situación jurídica de la mercancía, en el sentido de disponer su decomiso;

—-12 de 8 de abril de 1999, de la jefe de la división jurídica de la misma administración, en la cual resolvió la solicitud de entrega de la mercancía decomisada que presentó el actor, en el sentido de no entregar dicha mercancía;

— 1 de 28 de mayo de 1999, proferida por la funcionaria antes citada, mediante la cual resolvió el recurso de reposición que el actor interpuso contra la atrás referenciada Resolución 12 de 8 de abril de 1999, en el sentido de no reponer esa resolución; y

— 9 de 25 de junio de 1999, emanada del despacho del administrador de Bucaramanga, mediante la cual resuelve el recurso de apelación que el actor interpuso contra la antes mencionada Resolución 12 de 8 de abril de 1999, confirmándola en todas sus partes.

2. Individualización de dichos actos.

De los mismos cabe decir que en realidad corresponden a dos actuaciones administrativas diferentes, a saber: La de definición de la situación jurídica de la mercancía aprehendida, que pertenece a las actuaciones administrativas iniciadas de oficio por la autoridad del conocimiento, la cual culminó con la primera resolución indicada, la 124 de 2 de diciembre de 1998, lo que quiere decir que esta es el acto que le puso fin a dicha actuación administrativa, luego es el acto administrativo definitivo de esa actuación.

La otra actuación administrativa es la concerniente al rescate de la mercancía, que involucra resolver la petición que hizo el actor para que le entregaran la mercancía decomisada, haciendo uso para el efecto de la posibilidad de legalizarla antes de que el acto que decrete el decomiso quede en firme, en las condiciones que señala el artículo 57 del Decreto 1909 de 1992. Por lo tanto, pertenece a las actuaciones administrativas que se inician en cumplimiento de un deber legal y, por ende, con la presentación de la declaración de legalización de la mercancía a fin de rescatar y obtener la entrega de la mercancía aprehendida o decomisada.

El acto que puso fin a esta segunda actuación administrativa es la Resolución 12 de 8 (sic) de 1999, por ende es el acto definitivo de esa actuación, con el cual se fusionan las dos últimas de las resoluciones acusadas, en cuanto la confirmaron al resolver los recursos de reposición y apelación que el actor interpuso contra ese acto definitivo.

3. Procedibilidad de la acción respecto de los mismos.

Contrario a lo que considera el a quo, en la demanda sí se pide la nulidad de la Resolución 124 de 1998 en cuanto a lo dispuesto en su artículo 1º en relación con la mercancía de propiedad del actor, luego sí es objeto de la pretensión de la demanda en ese sentido.

Lo antes precisado significa que para la presente acción se deben considerar por separado los dos actos definitivos señalados, o sea que la Resolución 124 de 2 de diciembre de 1998 se debe tomar como un acto administrativo y la Resolución 12 de 8 de abril de 1999 junto con las resoluciones 1 y 9 en cita, como otro acto administrativo, en orden a verificar el cumplimiento de los presupuestos sustanciales y procesales de la misma, pudiéndose observar de manera diáfana que la excepción de caducidad propuesta por la entidad demandada está llamada a prosperar, ya que la demanda fue presentada cuando había caducado la acción respecto del primero de ellos, es decir, de la Resolución 124 de 2 de diciembre de 1998, puesto que le fue notificada al actor mediante edicto que se desfijó el 18 de diciembre siguiente, según consta a folio 155 Vto., sin que aparezca que contra ella hubiera interpuesto el recurso de reconsideración que su contra procedía; en tanto que la demanda fue introducida en el tribunal el 25 de octubre de 1999, tal como se anota a folio 98 del expediente, mucho después de vencidos los 4 meses que prevé el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo para la caducidad de la presente acción de nulidad y restablecimiento del derecho, los cuales se vencieron el 19 de abril de 1999.

4. Pronunciamiento pertinente.

De ello se sigue que la jurisdicción carece de competencia para pronunciarse de fondo en este proceso sobre esa resolución, por lo tanto la sentencia se habrá de revocar en este punto para, en su lugar, declarar probada la excepción de caducidad de la acción formulada por la entidad demandada, y proferir fallo inhibitorio en relación con dicho acto.

De igual forma, que los actos susceptibles de ser examinados de fondo en este caso son las 3 resoluciones proferidas en la otra actuación administrativa, la iniciada por el actor para procurar la entrega mediante el rescate o legalización de la mercancía decomisada, dado que la demanda se presentó en tiempo y se cumplen los demás presupuestos sustanciales y procesales de la acción en relación con ellas.

5. Examen de fondo sobre el recurso.

5.1. Así las cosas, la instancia se circunscribe a verificar si se configura la falsa motivación que el a quo le atribuye a las resoluciones 12 de 8 de abril de 1999, 1 de 28 de mayo y 9 de 25 de junio y si se amerita por ello la nulidad de las mismas y el restablecimiento del derecho en la forma determinada en el fallo apelado.

Al respecto se tiene que la Resolución 12 de 1999 fue expedida en razón a la solicitud que el 29 de diciembre de 1998 presentó el actor a la DIAN para que le entregaran la mercancía decomisada, por haberla legalizado mediante declaración Nº 5146605000528-1.

En dicha resolución se dice que no obstante ser posible el rescate de la mercancía que sea objeto de decomiso mediante declaración de legalización en la que se pague el 50% del valor de la mercancía, sin perjuicio del pago de los tributos aduaneros, examinados los documentos presentados por el solicitante, a quien se le autorizó el levante de la mercancía Nº 0499000220 de 29 de diciembre de 1998, se encontró que la firma registrada como del declarante Pedro Daza Cristancho no corresponde a la registrada por este en la diligencia de notificación de la Resolución 6 de 1999 el día 15 de marzo de 1999, ni a la que él acostumbra a utilizar en sus diferentes actuaciones en el presente asunto; que en su declaración bajo juramento que se le hizo rendir sobre tales hechos el 17 de marzo de 1999, manifestó que no firmó el auto y acta de inspección porque no asistió a la diligencia, ya que había nombrado un representante para que actuara en su nombre, y sin embargo aparece firmando directamente ambos documentos como constancia de su intervención.

Que requerido para que estampara la firma que acostumbra, se nota claramente que no coincide con las estampadas en la solicitud de entrega, la declaración de legalización, el auto y acta de inspección para el levante.

Que por ello existían serios indicios para considerar que la declaración de legalización no fue firmada por el actor, que tampoco asistió ni firmó el auto y acta de inspección, y que por ello se procedió a instaurar la correspondiente denuncia ante la Fiscalía General de la Nación por el presunto punible de falsedad.

Que por la existencia de indicios serios sobre la posibilidad de haberse cometido un ilícito en la declaración de importación y en el acta y auto correspondiente a la diligencia de inspección y existir denuncia penal al respecto, la entrega de la mercancía no es procedente, de allí que se resolvió lo siguiente:

“Primero: No entregar por concepto de pago de rescate, la mercancía decomisada a favor de la Nación, por medio de la Resolución 124 del 2 de diciembre de 1998, proferida por ... en lo referente a los ítems 3, 7, 8, 9 y 10”.

Tales consideraciones y decisión fueron reiteradas en los actos que desataron los recursos de reposición y apelación que el peticionario presentó contra aquella.

5.2. El actor no ha desvirtuado tales circunstancias y de los hechos de la demanda se desprende que los acepta como ciertos, de modo que la censura a dicha decisión la centra en la carencia de mérito de las mismas para negar la entrega de la mercancía.

5.3. El a quo acoge dicha censura en la medida en que da como probada la falsa motivación de tales actos, al considerar que la DIAN se empecinó en una supuesta falsedad documental no demostrada y cuyo examen es de competencia de las autoridades penales, y que al no estar prevista en norma alguna esa situación como causal para negar la entrega de la mercancía que ya tenía dispuesto previamente su levante, incurrió en violación de las normas superiores invocadas en la demanda.

5.4. Al respecto, conviene precisar que las autoridades administrativas en general, y en especial las que están revestidas de potestad policiva administrativa, esto es, de facultades de inspección, vigilancia y control, con la consecuente facultad sancionatoria administrativa o disciplinaria, gozan de facultad de instrucción administrativa, es decir, de recaudar pruebas, de valorarlas, de establecer la veracidad de los hechos y conductas susceptibles de su conocimiento, de valorarlos jurídicamente en su dimensión del derecho administrativo, y en virtud de ello declarar y hacer efectivas las consecuencias jurídicas en esa dimensión que las normas pertinentes prevean para la ocurrencia de tales hechos. Vr. gr., la entidad administrativa encargada de resolver una petición de pensión de jubilación puede adelantar la actividad investigativa pertinente para establecer si alguno de los documentos allegados como soporte de la solicitud es falso y, de verificarlo, puede negar la solicitud con base ello, independientemente de que el hecho tenga connotación o entidad delictiva, lo cual es de la exclusiva competencia de las autoridades penales.

En lo que atañe a las autoridades aduaneras, tienen suficiente atribución para verificar la autenticidad de los documentos o actos que están bajo su control si tiene sospecha o dudas sobre esa autenticidad, y de llegar a establecer alguna falsedad en ellos, como situación fáctica y no como tipo punible, puede decidir en consecuencia y de acuerdo a la relevancia administrativa de la misma. Es así como los artículos 61, 62, 65 y 66 del Decreto 1909 de 1992 le otorgaban en ese entonces facultades amplias en ese sentido, de las cuales cabe destacar las señaladas en los literales g) y h) del segundo, en el inciso tercero del 65 y en el 66, a saber:

“ART. 62.—Facultades de fiscalización y control. Dentro de las facultades de fiscalización y control con que cuenta la administración aduanera, la Dirección de Aduanas Nacionales podrá:

(...).

g) Inspeccionar los documentos, soportes, correspondencia comercial, registros, libros, operaciones bancarias, comerciales y fiscales y demás elementos que puedan servir de base para determinar las operaciones aduaneras y la adquisición de mercancías de procedencia extranjera, tanto del usuario aduanero como de terceros;

h) Recibir declaraciones, testimonios, interrogatorios, confrontaciones y reconocimientos, y citar al usuario o a terceros para la práctica de dichas diligencias”;

ART. 65.—Pruebas en la investigación aduanera.

(...).

La Dirección de Aduanas Nacionales podrá en las investigaciones utilizar los medios de pruebas consagrados en el Código de Procedimiento Civil y el estatuto tributario, así como los instrumentos consagrados por las normas del Código de Procedimiento Penal y el Código Nacional de Policía”.

ART. 66.—Inspección aduanera. En uso de sus amplias facultades de investigación, la Dirección de Aduanas Nacionales podrá realizar inspección aduanera, la cual incluirá la práctica de las pruebas que sean necesarias para determinar el cumplimiento de los requisitos establecidos para las operaciones aduaneras investigadas, así como para establecer la veracidad y legalidad de las declaraciones y de los documentos que se aporten como pruebas”.

De suerte que la autenticidad o falsedad —como situación fáctica y no como entidad delictiva, se reitera— de un instrumento público o privado puede ser objeto de indagación y verificación por parte de la autoridad administrativa que conozca de un asunto en donde ello se plantee, para lo cual puede y debe hacer uso de los medios de investigación y demostración idóneos para ese efecto, tales como dictamen pericial o técnico, confrontación de documentos, testimonios, etc.

5.5. En este caso, lo que consta en autos indica sin lugar a dudas que con su consentimiento, hubo falsedad por suplantación de la firma del actor en varios actos y documentos que se presentan como originarias de él, como son la estampada en la declaración de legalización y en el documento contentivo del auto que ordenó la inspección previa al levante de la mercancía y del acta de esa inspección, visible a folio 40 del expediente, atendiendo lo dicho en el acto acusado y lo que no ha sido desvirtuado, de allí que se deba tener como cierto.

Cabe inferir que esa firma la estampó la persona que en la demanda se denomina medianero, a quien el actor —según su propio dicho— encargó para que gestionara el rescate de la mercancía en Bucaramanga, haciéndose pasar por este, sin que mediara poder formal para el efecto, pues ninguna mención se hace al mismo ni hay indicios de él en el plenario.

5.6. Así las cosas, la cuestión se reduce a establecer si esa situación constituye o no motivo suficiente para que la DIAN hubiera negado la entrega de la mercancía decomisada, pues el actor alega que una vez rescatada mediante la legalización, la entrega de la mercancía debe darse sin sujeción a más requisitos, según las normas que invoca como violadas, en especial el artículo 82 del Decreto 1909 de 1992, y que en este caso el acto acusado se apoya en una prueba ilegalmente recopilada, como fue la declaración bajo juramento que se le recibió al actor, amén de que a un tercero sí le hicieron entrega de su mercancía, no obstante que hicieron la solicitud conjuntamente.

Sobre el punto se tiene que la figura del rescate estaba prevista para la fecha en el artículo 82 del decreto 1909 de 1992, norma que se debe considerar en concordancia con los artículos 57 y 58 ibídem, pudiéndose observar que este último establecía como contenido mínimo de la declaración de legalización, entre otros, la identificación y ubicación del declarante y la firma de quien suscriba la declaración.

De acuerdo a lo expuesto, se está ante una situación en la que no se cumple a cabalidad con los requisitos de la legalización de la mercancía en comento, tal como lo expone el acto acusado cuando deduce que la declaración de legalización no fue firmada por el actor, no obstante que él aparece en ella como el declarante, y esa razón es suficiente para justificar la decisión de no entregar la mercancía, sin perjuicio de devolver al interesado el dinero pagado para el efecto.

Por consiguiente, si bien es cierto que la mera denuncia o sospecha de la posible comisión de un ilícito no puede tomarse como motivo para negar dicha entrega, pues la verificación del mismo le incumbe a las autoridades penales, también lo es que en realidad no es esa la razón relevante para justificar la decisión, si no el hecho de no haberse cumplido con todo los requisitos para la legalización y rescate de la mercancía, al no haber sido suscrita la declaración por quien aparecía como declarante, razón que pese a que la autoridad aduanera no supo precisar, sí está señalada en las consideraciones de las resoluciones acusadas.

Si la entrega de la mercancía al señor José Arturo Niño Díaz se hizo en las mismas circunstancias aquí descritas, ello no impone en modo alguno que en adelante se deba ordenar la entregar de la mercancía que se encuentre en situación igual, pues un error de la Administración no puede tener efecto deragotorio de las disposiciones a que esté sujeta en sus funciones, luego no la inhibe del deber de aplicarlas en los demás casos.

El derecho de igualdad no justifica ni comporta extender el beneficio derivado de situaciones contrarias a la ley, a terceros que se hallen en situaciones similares.

De otra parte, la Sala no observa que los artículos 57 y 82 del Decreto 1909 de 1992 prevean que la sola presentación de la declaración de legalización implica que la mercancía deba ser entregada automáticamente o de plano, es decir, sin procedimiento alguno, sino que por el contrario, en el artículo 57 se prevé que para el retiro de la mercancía se debe seguir un procedimiento administrativo similar, en lo pertinente, al procedimiento de nacionalización normal de una mercancía, pues se remite a las disposiciones atinentes a ese procedimiento, al señalar que a “A esta declaración (la de legalización) se aplicarán las disposiciones y el procedimiento previsto en los artículos 21, 24, 26, 27 literal a), 32, literal g), 33 y 34 del presente decreto; igualmente se aplicarán, en lo pertinente, los artículos 28, 29, 30, literales b), c) y d) y 31”.

Y justamente, el aludido artículo 29, en su inciso segundo, establece que el levante de la mercancía procederá, entre otras circunstancias, cuando practicada la inspección aduanera se estableció la veracidad de la declaración, lo que significa que esta condición de la declaración de legalización es necesaria para que proceda el levante y la consecuente entrega de la mercancía, y en este caso se evidencia que la presentada carece de veracidad en cuanto hace a la firma del declarante.

Por consiguiente, la Sala encuentra que la decisión del a quo no se ajusta a la situación procesal examinada, en la cual se evidencia que no hay prueba de la falsa motivación que se le endilga a los actos acusados, pues la situación en que se sustenta no ha sido desvirtuada, y ella es contraria a la normativa aduanera aplicada al caso, pues independientemente de su connotación penal, no se ajusta al artículo 58 del Decreto 1909 de 1992 en cuanto al contenido de la declaración de legalización, aspecto que aunque no se precisa normativamente en el acto acusado, sí se expresa en tanto se echa de menos la falta de firma del suscriptor de la declaración, pues la estampada no es la suya, así como se echa de menos su no comparecencia a la diligencia de inspección de la mercancía con fines de su levante y sin embargo aparece firmando el auto que ordena la inspección y acta respectiva.

En consecuencia, el fallo apelado se habrá de revocar para, en su lugar, declarar probada la excepción de caducidad de la acción contra la Resolución 124 de 2 de diciembre de 1998 y declarar la inhibición en relación con la misma, y negar las pretensiones de la demanda, como en efecto se hará en la parte resolutiva de esta providencia.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. REVÓCASE la sentencia apelada, de 30 de julio de 2004, en cuanto declaró no probada la excepción de caducidad de la acción y accedió a las pretensiones de la demanda presentada contra la DIAN en acción de nulidad y restablecimiento del derecho y, en su lugar, se dispone:

A. DECLÁRASE probada la excepción de caducidad de la acción contra Resolución 124 de 2 de diciembre de 1998, del jefe de la división de liquidación de la Administración Especial de Impuestos y Aduanas Nacionales de Bucaramanga Bogotá, mediante la cual ordenó el decomiso de una mercancía.

C. NIÉGANSE las demás pretensiones de la demanda.

2. Reconócese personería a la abogada Esperanza Luque Rusinque, como apoderada de la parte demandada —DIAN—, en los términos del memorial poder que obra a folio 9 de este cuaderno.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión del 3 de agosto de 2006».

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