Sentencia 68001-23-15000-2004-00394-01 de marzo 10 de 2006 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Rad. 68001-23-15000-2004-00394-01

Consejero Ponente:

Dr. Filemón Jiménez Ochoa

Actor: Asociación Sindical de Servidores Públicos de la Contraloría y Personería Municipal de Barrancabermeja “ASSCONPEMB”.

Referencia: Acción de cumplimiento.

Bogotá, D.C., marzo diez de dos mil seis.

Se resuelve la impugnación interpuesta por el demandante contra la sentencia de 31 de marzo de 2004, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander.

I. Antecedentes

1. La demanda.

El señor William Francisco González Castañeda, diciendo obrar en su condición de Presidente de la Asociación Sindical de Servidores Públicos de la Contraloría y la Personería de Barrancabermeja (ASSCONPEMB), y en ejercicio de la acción de cumplimiento, presentó demanda contra la Contraloría Municipal de Barrancabermeja, para que se le ordenara cumplir lo dispuesto en la Ley 411 de 1997, a través de la cual se ratificó el Convenio 151 de la Organización Internacional del Trabajo, en cuanto, había sido renuente a negociar el pliego de peticiones que le fue presentado por esa organización sindical el 20 de junio de 2003.

Como fundamento de su solicitud expuso los siguientes hechos:

1. Que mediante la Ley 411 de 1997, se aprobó el Convenio 151 de la Organización Internacional del Trabajo, sobre protección del derecho de sindicalización y los procedimientos para determinar las condiciones del empleo en la administración pública, cuyos preceptos entraron en vigencia el 8 de diciembre de 2000.

2. Que el 20 de junio de 2003, la Asociación Sindical de Servidores Públicos de la Contraloría y Personería Municipal de Barrancabermeja, organización que se halla debidamente registrada ante el Ministerio de la Protección Social, presentó un pliego de peticiones en representación de los empleados públicos de la contraloría municipal.

3. Que una copia del pliego de peticiones fue radicada ante el Ministerio la Protección Social el mismo 20 de junio de 2003.

4. Que el 27 de junio de 2003, la contraloría municipal manifestó su renuencia a discutir el aludido pliego de peticiones.

5. Que mediante escrito de 1º, 8 y 25 de julio de 2003, reiteró su invitación a negociar, pero la entidad fue renuente a ello.

6. Que mediante escrito de 25 de agosto de 2003, exigió el cumplimiento de la Ley 411 de 1997, sin embargo, mediante Oficio 1129 de 17 de septiembre de 2003, la contraloría municipal manifestó su renuencia al cumplimiento.

2. La contestación a la demanda.

La Contraloría Municipal de Barrancabermeja, alegó la improcedencia de acción de cumplimiento, arguyendo:

i) Que reconoce que los servidores públicos tienen derecho a asociarse y a constituir sindicatos y esa prerrogativa ha sido respetada por la contraloría municipal, pues atendiendo las condiciones del servicio y los principios de la función pública, ha concedido permisos sindicales y ha accedido a peticiones presentadas con el propósito de crear las condiciones necesarias para el ejercicio de referido derecho.

ii) Que en los términos del artículo 416 del Código Sustantivo del Trabajo, y conforme reiterados pronunciamientos de la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado los empleados públicos no pueden presentar pliegos de peticiones ni provocar conflictos colectivos del trabajo, luego, la entidad no se hallaba ante el deber de iniciar un trámite de negociación colectiva, cuya desatención pudiera constreñirse a través de la acción de cumplimiento y esta resultaba improcedente.

3. La sentencia impugnada.

Es la de 31 de marzo de 2004, mediante la cual el Tribunal de Santander denegó las súplicas de la demanda.

El tribunal dijo:

Que el Convenio 151 de la Organización Internacional del Trabajo defirió a la ley nacional la competencia para determinar qué servidores públicos, por razón del poder de decisión que ostentaban, podían ser beneficiarios de la negociación colectiva, circunstancia que aunada al hecho que las condiciones del empleo público son reguladas por la ley, impide que estos puedan adelantar trámites de negociación colectiva previa la presentación de un pliego de peticiones.

Que si bien los servidores públicos son titulares del derecho de asociación, la naturaleza de su relación, legal y reglamentaria, les impide negociar condiciones de su trabajo cuya definición corresponde al legislador, entre otras, las categorías del empleo, requisitos para acceder al mismo, funciones, salario, etc.

Que la acción de cumplimiento no procede cuando la obligación incumplida determina el ejercicio de una atribución discrecional y no puede ordenarse a la entidad demandada que negocie ciertas cosas, cuando solo a ella le corresponde determinar qué concede o no.

4. La impugnación.

La Asociación Sindical de Servidores Públicos de la Contraloría de Barrancabermeja, interpuso “recurso de apelación” contra la sentencia anterior, arguyendo:

Que contrario a lo aseverado por el tribunal los servidores públicos sí tienen derecho a negociar las condiciones del empleo, como se infiere del texto del artículo 55 de la Constitución Nacional, de los debates que respecto del referido precepto se efectuaron al interior de la Asamblea Nacional Constituyente y del texto de la Ley 411 de 1997, a través de la cual se ratificó el Convenio 151 de la Organización Internacional del Trabajo.

Que el derecho a la negociación como lo ha sostenido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, es inherente al derecho de asociación, constituye una finalidad de los sindicatos y se realiza a través de la presentación de peticiones.

Sin embargo, estima que hay que diferenciar que el ejercicio del mismo genera diferentes efectos si es adelantado por trabajadores privados o trabajadores oficiales y empleados públicos; cuando es utilizado por los primeros se resuelve a través de una convención colectiva y cuando es ejercido por los segundos, un acuerdo colectivo.

Que un pliego de solicitudes respetuosas presentado por los servidores públicos no genera un arreglo directo y una convención, pero sí conversación directa y la negociación de intereses respetando las prohibiciones legales.

Que si bien los servidores públicos no pueden negociar algunas condiciones del empleo, en cuanto la fijación de las mismas corresponde al legislativo o al ejecutivo, si puede provocar la concertación respecto de aquellas otras que no están sometidas a una cláusula de competencia general, como bienestar social, jornada laboral, dotación, permisos, etc., pues lo contrario sería desconocer de un plumazo el aludido derecho de negociación.

Que las normas cuyo cumplimiento demandó, en su más sencilla interpretación, tienden a establecer la negociación como mecanismo a través del cual las partes involucradas en un conflicto laboral pueden dirimir sus diferencias.

Que una interpretación según la cual los servidores públicos no tienen derecho a negociar sus condiciones de trabajo dejaría, instrumentos como el Convenio 151 de la Organización Internacional del Trabajo, adoptado a través de la Ley 411 de 1997.

Que la motivación del tribunal es contradictoria porque sostiene que los servidores públicos no pueden negociar las condiciones del empleo y luego asevera que la acción de cumplimiento no resulta procedente cuando la obligación que impone la norma cuya concreción se exige, determina el ejercicio de una facultad discrecional, negociar algunas cosas y otras no, cuando lo discrecional no es avocar el proceso de negociación sino aceptar o no algunas de las cosas que se proponen.

II. Consideraciones de la Sala

En los términos del artículo 87 de la Constitución Política, toda persona puede acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o de un acto administrativo, la cual, si fuera el caso, ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido.

En el caso sub lite la Asociación Sindical de Servidores Públicos de la Contraloría y la Personería de Barrancabermeja (ASSCONPEMB), a través de su presidente, y en ejercicio de la acción de cumplimiento, presentó demanda contra la Contraloría Municipal de Barrancabermeja (Santander), para que se le ordenara cumplir lo dispuesto en la Ley 411 de 1997, a través de la cual se adoptó el Convenio 151 de la Organización Internacional del Trabajo, en relación con la negativa a negociar el pliego de peticiones, presentado por esa organización sindical el 20 de junio de 2003.

A pesar que el sindicato demandante no indica de manera precisa qué disposiciones de la Ley 411 de 1997, a través de la cual se aprobó el Convenio 151 de la Organización Internacional del Trabajo, han sido incumplidas por la Contraloría General de Barrancabermeja, del contexto de la demanda se infiere que corresponden a los artículos 7º y 8º de la Ley 411 de 1997, en cuanto, solamente estos hacen relación con los hechos narrados como fundamento de la demanda.

El artículo 7º de la Ley 411 de 1997, a través de la cual se adoptó el Convenio 151 de la Organización Internacional del Trabajo, prevé:

“...”

“PARTE IV. Procedimientos para la determinación de las condiciones de empleo”.

“ART. 7º—Deberán adoptarse, de ser necesario, medidas adecuadas a las condiciones nacionales para estimular y fomentar el pleno desarrollo y utilización de procedimientos de negociación entre las autoridades públicas competentes y las organizaciones de empleados públicos acerca de las condiciones de empleo, o de cualquiera otros métodos que permitan a los representantes de los empleados públicos participar en la determinación de dichas condiciones”.

El artículo 8º de la Ley 411 de 1997, a través de la cual se adoptó el Convenio 151 de la Organización Internacional del Trabajo, dispone:

“...”

“PARTE V. Solución de conflictos”.

“ART. 8º—La solución de conflictos que se planteen con motivo de la determinación de las condiciones de empleo se deberá tratar de lograr, de manera apropiada a las condiciones nacionales, por medio de la negociación entre las partes o mediante procedimientos independientes e imparciales, tales como la mediación, la conciliación y el arbitraje, establecidos de modo que inspiren confianza de los interesados”.

La Ley 411 de 1997, fue revisada por la Corte Constitucional que, mediante Sentencia C-377 del 27 de junio de 1998 la declaró ajustada a la Constitución, pero reconoció que los artículos 7º y 8º presentaban problemas para su aplicación, tratándose de empleados públicos, pues la Carta establece que las funciones y remuneraciones de esos servidores son establecidas de manera unilateral por el Estado.

Sobre el particular, precisó:

“...”

“Así, según la Constitución, el Congreso, por medio de una ley marco, fija el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos y de los miembros del Congreso Nacional, mientras que el presidente señala las funciones especiales de los empleados públicos y fija sus emolumentos (C.P., arts. 150, ord. 19 y 189 ord. 14). Este reparto de competencias se reproduce en el ámbito territorial, pues las asambleas y los concejos determinan las escalas de remuneración de los distintos empleos, mientras que los gobernadores y los alcaldes señalan sus funciones especiales y fijan sus emolumentos (C.P., arts. 300 ord. 7º, 305 ord. 7º, 313 ord. 6º y 315 ord. 7º). Por ende, conforme a la Constitución, las condiciones de trabajo (funciones y remuneración) de los empleados públicos son determinadas unilateralmente por el Estado, por lo cual pareciera que los artículos 7º y 8º de la convención bajo revisión no pudieran ser aplicados a este tipo específico de servidores públicos, y que entonces fuera necesario que se condicionara la exequibilidad de esas disposiciones.

“...”

Sin embargo, precisó que el derecho de las personas a participar en las decisiones que las afectan, previsto en el artículo 2º, y el de asociarse para mejorar las condiciones en que se labora, aludido en el artículo 40, son reconocidos a todos los individuos, por lo mismo, el Estado está en el deber de promover la concertación y otros medios similares para garantizar la solución pacífica de las controversias, al respecto indicó:

“...”

“Conforme a lo anterior, los empleados públicos tienen derecho a participar, en alguna forma, en la definición de sus condiciones de trabajo, puesto que se trata de determinaciones que indudablemente los afectan. Igualmente, en desarrollo del mandato del artículo 55 superior, es deber del Estado promover la concertación también en caso de que ocurra un conflicto colectivo en relación con los empleados públicos pues, como se dijo, la Carta consagra una obligación estatal general. Por ende, la decisión de excluir a los empleados públicos de los beneficios propios de la negociación (arts. 7º y 8º de la convención bajo revisión), no parece adecuada, pues no solo desconoce el derecho de estos servidores a participar en alguna forma en decisiones que los afectan significativamente sino que, además, restringe indebidamente la obligación estatal de promover una solución concertada y pacífica de todos los conflictos laborales. En tales circunstancias, y en virtud del principio hermenéutico de armonización concreta o de concordancia práctica, según el cual siempre se debe preferir aquella interpretación que permite satisfacer simultáneamente las normas constitucionales en conflicto, la Corte entra a analizar si es posible hacer compatible la facultad que tienen las autoridades de señalar unilateralmente las condiciones de trabajo de los empleados públicos con el deber del Estado de promover la solución concertada de los conflictos laborales y con el derecho de los empleados públicos a participar en estas determinaciones.

“17. La Corte encuentra que esa armonización es posible, por cuanto la facultad de las autoridades de fijar unilateralmente las condiciones de trabajo y los emolumentos de los empleados públicos en manera alguna excluye que existan procesos de consulta entre las autoridades y los trabajadores sobre esta materia, y que en caso de conflicto, se busquen, hasta donde sea posible, soluciones concertadas, tal y como lo establece el artículo 55 superior. Esto significa que nada en la Carta se opone a que los empleados públicos formulen peticiones a las autoridades sobre sus condiciones de empleo y las discutan con ellas con el fin de lograr un acuerdo en la materia, lo cual implica que el derecho de negociación colectiva no tiene por qué considerarse anulado. Sin embargo, y a diferencia de lo que sucede con los trabajadores oficiales, que tienen un derecho de negociación pleno, la búsqueda de soluciones concertadas y negociadas no puede llegar a afectar la facultad que la Carta confiere a las autoridades de fijar unilateralmente las condiciones de empleo. “Esto significa que la creación de mecanismos que permitan a los empleados públicos, o sus representantes, participar en la determinación de sus condiciones de empleo es válida, siempre y cuando se entienda que en última instancia la decisión final corresponde a las autoridades señaladas en la Constitución, esto es, al Congreso y al Presidente en el plano nacional, y a las asambleas, a los concejos, a los gobernadores y a los alcaldes en los distintos órdenes territoriales, que para el efecto obran autónomamente. Con esa misma restricción, es igualmente legítimo que se desarrollen instancias para alcanzar una solución negociada y concertada entre las partes en caso de conflicto entre los empleados públicos y las autoridades.

“Ahora bien, las anteriores precisiones en manera alguna implican que la Corte debe condicionar el alcance de los artículos 7º y 8º del convenio bajo revisión en relación con los empleados públicos, por cuanto esas normas autorizan a tomar en cuenta las especificidades de las situaciones nacionales. Así, el artículo 7º no consagra un derecho de negociación colectiva pleno para todos los servidores públicos sino que establece que los Estados deben adoptar “medidas adecuadas a las condiciones nacionales” que estimulen la negociación entre las autoridades públicas y las organizaciones de servidores públicos, lo cual es compatible con la Carta. Además, esa misma disposición prevé la posibilidad de que se establezcan “cualesquiera otros métodos” que permitan a los representantes de los servidores estatales “participar en la determinación de dichas condiciones”, lo cual es armónico con la posibilidad de que existan consultas y peticiones de los empleados públicos a las autoridades, sin perjuicio de las competencias constitucionales de determinados órganos de fijar unilateralmente el salario y las condiciones de trabajo de estos empleados. Igualmente, el artículo 8º reconoce que los procedimientos conciliados de solución de las controversias deben ser apropiados a las condiciones nacionales, por lo cual la Corte entiende que esa disposición se ajusta a la Carta, pues no desconoce la facultad de las autoridades de, una vez agotados estos intentos de concertación, expedir unilateralmente los actos jurídicos que fijan las funciones y los emolumentos de los empleados públicos.

“...”

La Sección Quinta del Consejo de Estado, en sentencia de 1º de junio de 2000, demandante: Sindicato Nacional de la Salud y Seguridad Social (SINDESS), demandado: Hospital Universitario de Barranquilla ESE, consejero ponente doctor Darío Quiñones, tuvo la oportunidad de pronunciarse sobre posibilidad que un empleador público adelantara un proceso de negociación colectiva, sobre el particular precisó:

“...”

“De manera que acogiendo la interpretación que la Corte Constitucional hace respecto de los artículos 7º y 8º de la Ley 411 de 1997, se puede concluir que los sindicatos de empleados públicos no pueden formular pliegos de peticiones para solucionar los conflictos de trabajo que surjan en sus relaciones laborales con las correspondientes entidades publicas patronales mediante el agotamiento de las etapas previstas en el Código Sustantivo del Trabajo —arreglo directo, convención colectiva, y, eventualmente, la huelga y el arbitramento—. Dichos sindicatos sí pueden presentar peticiones orientadas a mejorar las condiciones de trabajo de los empleados públicos y a obtener de manera concertada una solución a esas inquietudes, aunque dejando a salvo las competencias constitucionales de las autoridades para determinar unilateralmente las funciones y los emolumentos de esa clase de servidores.

“...”

En este orden de ideas, resulta evidente que el derecho de asociación y por ende la posibilidad de negociar las condiciones laborales de los servidores públicos, es una prerrogativa que se halla limitada por el carácter de legal y reglamentario de su vinculación, porque si bien la Constitución Nacional la estableció para toda clase de personas y, en materia laboral, para toda clase de trabajadores, circunstancia que ha sido reconocida con la asunción de varios compromisos internacionales, entre otros, los convenios 151 y 154 de la Organización Internacional del Trabajo, lo cierto es que el Constituyente de 1991 morigeró sus alcances en cuanto estableció principios como el de la legalidad del gasto público o el de la legalidad de las condiciones del trabajo en el sector oficial y estableció unas competencias según las cuales solo ciertas autoridades, verbigracia, en materia salarial, el Presidente de la República, con arreglo a la Ley 4ª de 1992, pueden resolver sobre el particular.

Así las cosas, las pretensiones de reivindicación laboral como las formuladas por el sindicato de trabajadores demandante, no pueden perseguirse a través del trámite de un proceso de negociación colectiva en donde se cumplan todas las etapas aludidas en los artículos 429 y siguientes del Código Sustantivo del Trabajo, valga decir, presentación de pliego de peticiones, negociación directa, huelga y/o arbitramento, en cuanto, la calidad del empleador y del servicio que atiende las hacen improcedentes.

Situación que resulta compatible con las nociones de Estado social y democrático de derecho, interés general, autoridad pública, servicio público, legalidad del gasto público contenidas en la Constitución Política y contribuyen a una hermenéutica de “armonización concreta o de concordancia práctica”, evidenciada por la Corte Constitucional en la Sentencia C-377 de 1997, según la cual los mecanismos de protección del derecho de asociación contenidos en el Convenio 151 de la Organización Internacional del Trabajo, lejos de contrariar las normas internas resultan complementándolas, en cuanto, a la luz de la Constitución el referido derecho, tratándose de servidores públicos soporta unas limitaciones que se justifican por el beneficio que le reportan a otros principios y valores superiores.

Sin que pueda alegarse que esta limitación, constitucional y legalmente razonable, desnaturaliza la institución sindical, porque si bien la reivindicación económica de los trabajadores es una de las funciones más importantes de los sindicatos, no es la única, por el contrario según el artículo 414 del Código Sustantivo del Trabajo, el ámbito de su acción es variado y el bienestar de los asociados puede procurarse en múltiples formas.

En verdad, los sindicatos de servidores públicos, solo están habilitados para discutir con la entidad empleadora asuntos relacionados con las condiciones del trabajo respecto de los cuales la competencia para decidir le corresponda a esta y a solicitar su concurso para que aquellas aspiraciones que no pueden ser resueltas de manera autónoma, sean conocidas por la autoridad respectiva, y ese derecho se ejerce a través de la presentación de solicitudes respetuosas, incapaces de generar un proceso de negociación colectiva como el que se demanda en esta oportunidad.

Tal como lo aceptó la Contraloría Municipal de Barrancabermeja en los oficios 0856 de 27 de junio y 0890 de 8 de julio de 2003, a través de los cuales informó su intención de ahondar en aquellos aspectos que podía decidir “... Por las razones expuestas, la Contraloría Municipal de Barrancabermeja, se abstendrá de efectuar discusión alguna respecto al pliego petitorio varias veces mencionado, so pena de las sanciones a que haya lugar, sin que ello implique la posibilidad de lograr acercamientos respetuosos respecto a los asuntos que sean de su interés con el propósito de mejorar las condiciones laborales y fomentar le diálogo y la concertación en medio de las difíciles circunstancias en que nos encontramos abocados...”.

En conclusión la Contraloría Municipal de Barrancabermeja no se hallaba ante el deber de avocar un proceso de negociación colectiva tendiente a discutir las pretensiones del sindicato de trabajadores, pues las aspiraciones de este no podían ser resueltas en forma autónoma por ella, de suerte que, la conducta del director del ente de control, no constituye una sustracción injustificada a un deber legal, establecido en una norma con fuerza material de ley, y una orden de cumplimiento resulta improcedente.

En este orden de ideas habrá de confirmarse el fallo impugnado.

III. Decisión

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la república y por autoridad de la ley, falla:

Confírmase la sentencia de 31 de marzo de 2004, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander.

Devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Notifíquese.

Magistrados: Reinaldo Chavarro Buriticá, Presidente—Filemón Jiménez Ochoa—María Nohemí Hernández Pinzón—Darío Quiñones Pinilla.

Mercedes Tovar de Herrán, Secretaria General.

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