Sentencia 8939 de octubre 2 de 1998 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

POTESTAD IMPOSITIVA

ES INDELEGABLE

EXTRACTOS: «Decide la Sala los recursos de apelación interpuestos por el actor y el apoderado del municipio de Sincelejo, contra el fallo del 4 de marzo de 1998, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Sucre declaró la nulidad del capítulo II, artículos 41 a 97 del Decreto 29 del 23 de enero de 1996, expedido por el Alcalde Municipal de Sincelejo.

(...).

Consideraciones de la Sala

Sea lo primero aclarar, que el hecho de que el tema en el asunto sub lite se refiera a la contribución de valorización, no significa que en general la confrontación de la legalidad del acto acusado deba hacerse exclusivamente a la luz del inciso 2º del artículo 338 de la Constitución, como equivocadamente lo entendió el tribunal, en el sentido de que las mencionadas contribuciones están reguladas en el citado inciso, que es su marco y por ende no les sean aplicables las previsiones contenidas en el primer inciso de la disposición, aspecto al que más adelante se referirá la Sala.

En segundo lugar advertir, que los cargos contra el decreto no se contraen al acápite de la fijación por parte del ejecutivo municipal de las “tarifas” de la contribución de valorización, para que pudiera enfocarse y limitarse el examen de legalidad únicamente al marco del inciso 2º del artículo 338, como lo asumió el a quo, sino que están referidos en general, a la falta de competencia del ejecutivo municipal para expedir en ejercicio de facultades —que juzga también inconstitucionales— el acto administrativo acusado.

En efecto, se recuerda que el actor en su libelo ataca la totalidad del Decreto 29 de 1996, expedido por el Alcalde Mayor de Sincelejo mediante el cual se establece en el territorio municipal la contribución de valorización, se actualizan disposiciones y se expide el estatuto de valorización, con fijación de los elementos estructurales de la obligación y demás aspectos atinentes a su liquidación y recaudo, al estimar el actor que a la luz de disposiciones superiores como el artículo 338 de la Carta, en concordancia con el 313-4 la actividad impositiva y dentro de ella el señalamiento de los hechos, sujetos y bases gravables, es privativa e indelegable de los concejos, por lo que el alcalde carecía de competencia para la expedición del decreto acusado.

(...).

Disponen los artículos 150-12, 338 y 313-4 de la Constitución:

“ART. 150.—Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (...).

12. Establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley”.

“ART. 338.—En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos.

La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen, pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos.

Las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo”.

“ART. 313.—Corresponde a los concejos: (...).

4. Votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales”.

Al efecto cabe observar:

En materia impositiva rige el principio de legalidad de los tributos, expresión genérica que comprende como una de sus especies a las contribuciones. La creación de los tributos es de reserva de ley, conforme a la función asignada para “establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales”, artículo 150-12 en concordancia con el 338 de la Carta, que reservó con exclusividad para los cuerpos colegiados de elección popular la facultad de imponer tributos así: “En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales”, y de desarrollo por parte de las corporaciones de elección popular (asambleas y concejos), únicas autorizadas para votar las contribuciones e impuestos locales de conformidad con la Constitución y la ley (arts. 300-4 y 313-4, ibíd.).

El ejercicio de la función impositiva en cualquiera de los tres niveles en que puede desarrollarse, nacional, departamental y municipal, es indelegable, ésto es, no puede deferirse tal atribución a otras autoridades, como se deduce no solamente de las normas antes citadas, sino del artículo 150-10, que prohíbe el otorgamiento de facultades para “decretar impuestos”, so pena de que los actos así expedidos surjan a la vida jurídica en forma ilegal y por ende viciados de nulidad.

Rige también el denominado principio de “predeterminación”, en virtud del cual el señalamiento de los elementos objetivos de la obligación tributaria debe hacerse exclusivamente por parte de los organismos de representación popular, en la forma consagrada en el artículo 338 de la Constitución, en el que ésta dispuso hasta dónde deben ir estas corporaciones en la expedición de las normas conformadoras de los tributos, al conferirles la función indelegable de señalar “directamente” en sus actos los elementos que conforman la obligación impositiva como son: los sujetos activos y pasivos, los hechos generadores, las bases gravables y las tarifas de los impuestos. De esta forma la Carta asignó de manera exclusiva y directa a la ley, la ordenanza o el acuerdo la definición y regulación de los citados elementos estructurales y eliminó en general posibilidad de que ellos fueran fijados por órganos o autoridades diferentes de los cuerpos representativos.

Ahora bien, la única excepción que trae el canon, como tal restrictiva y por ende no faculta la creación, reforma o supresión de tributos o contribuciones ni la fijación de los elementos de la obligación tributaria, se refiere a la posibilidad de que las autoridades reglamenten específicamente el sistema tarifario de algunas tasas y contribuciones, vale decir, la fijación por parte de las autoridades de las tarifas de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes “como recuperación de los servicios que les preste o participación en los beneficios que les proporcionen”, pero en tal supuesto, advierte la Carta, que “el sistema y método para definir los casos y beneficios y la forma de hacer el reparto”, deben ser también decididos por quien establece el tributo.

De modo que solamente para el caso de uno de los elementos de la obligación tributaria, como es el de las tarifas y circunscrito a las tasas y contribuciones existen constitucionalmente dos alternativas para su fijación: la primera, su señalamiento directo por parte del respectivo concejo municipal para el caso de los tributos de ese nivel; la segunda, la autorización para que lo hagan las autoridades administrativas, previa decisión de la corporación en lo atinente a los previstos sistema y método.

En síntesis, el ejercicio de la función impositiva corresponde en forma privativa e indelegable a las corporaciones de elección popular. Para establecer, reformar y regular aspectos inherentes a la actividad impositiva en cualquier gravamen de orden local se requiere expedición de acuerdo del correspondiente concejo municipal, previa autorización de la ley y conformidad con la Constitución. Así mismo, la enumeración de los elementos objetivos que conforman y detallan la obligación tributaria, incluidas las exenciones y las no sujeciones, debe ser regulada directamente por quien tiene la atribución impositiva, el respectivo concejo, y no por quien goza de la facultad de liquidación y recaudo de los gravámenes, salvo la excepción antes consignada para el caso de la reglamentación de las tarifas de algunas tasas y contribuciones.

Conforme al marco anterior, el problema jurídico planteado no se centraba y resolvía con la confrontación del acto acusado con el contenido de la norma superior en su parte exceptiva respecto de la fijación de las tarifas de las contribuciones, como lo entendió el Tribunal, que limitó el asunto a “establecer cuáles de ellas (las normas del decreto) no se acomodan a la preceptiva del aludido inciso 2º ... es decir, si en alguna de ellas se incluyen disposiciones relacionados con los sistemas, métodos o la forma de hacer el reparto de los beneficios, los que se repite ... deben ser fijados por el concejo”, pues en la litis no solamente está comprometida la infracción del inciso 2º del artículo 338 de la Carta, en forma aislada, sino de manera primordial la totalidad del precepto y en general la de las disposiciones superiores relativas a la competencia para el ejercicio de la actividad impositiva adelantada por el alcalde quien en ejercicio de una facultad delegada en forma ilegal, estableció la contribución a través del decreto acusado, como lo precisó el actor.

Sobre la materia del acto acusado, se observa que como su mismo encabezado lo indica por medio de él “se establecen y actualizan disposiciones de valorización y se adopta el estatuto de la contribución de valorización en el municipio de Sincelejo”, y fue expedido por el Alcalde Mayor de Sincelejo invocando especialmente las facultades que “le confiere el artículo veintidós del Acuerdo 045 del 6 de diciembre de 1995”, norma que dispuso: “Facúltase al alcalde para que dentro del término de sesenta (60) días contados a partir de la sanción del presente Acuerdo expida el estatuto de valoración de Sincelejo”.

Resulta útil a los fines de la litis precisar que si bien el artículo 313 en su numeral 3º, determina que corresponde a los concejos “autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro témpore precisas funciones de las que corresponden al concejo”, dichas facultades no pueden ser conferidas para ejercer la actividad impositiva, la que es facultad indelegable e intransferible del Congreso y de las corporaciones administrativas de elección popular (asambleas y concejos) en la forma como se expresó en párrafos anteriores de este fallo y como se deduce no solamente del último inciso del numeral 10 del artículo 150 de la Carta, sino también del 338 y del numeral 4º de los artículos 300 y 313.

(...).

A juicio de la Sala el Acuerdo 045 de 1995, pretermitiendo claros mandatos constitucionales facultó al alcalde para expedir el estatuto de valorización de Sincelejo, por lo que el acto acusado, dictado en desarrollo de las mismas y en cuanto contiene disposiciones de carácter impositivo vulnera abiertamente las normas superiores que en materia de competencia para el establecimiento y la predeterminación de los elementos de los tributos fijan los artículos 338 y 313-4 de la Carta, que atribuyen a las corporaciones de elección popular el establecimiento, reforma y modificación de los impuestos y gravámenes en general, función privativa e indelegable de dichas corporaciones de elección popular, y que corresponde al principio democrático de que no puede haber tributos sin representación del pueblo.

De modo que las determinaciones que contiene el acto acusado, correspondían a la corporación de elección popular, concejo municipal mediante la expedición de un acuerdo y no al alcalde municipal por decreto, quien al hacerlo desarrolló una facultad que por haber sido otorgada en forma ilegal, su ejercicio en igual forma lo fue, y que genera la nulidad del acto administrativo, obligando a retirar del ordenamiento jurídico la totalidad del decreto acusado.

Por las razones expuestas, la Sala modificará lo resuelto por el tribunal respecto de la declaratoria de nulidad de los artículos 41 a 97 del decreto materia de debate, a efecto de extender la decisión a la totalidad de la disposición municipal acusada.

En mérito a lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. REVÓCASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre el 4 de marzo de 1998.

2. DECLÁRASE la nulidad del Decreto 29 del 23 de enero de 1996, expedido por el alcalde municipal de Sincelejo.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase».

(Sentencia de octubre 2 de 1998. Expediente 8939. Consejero Ponente: Dr. Julio E. Correa Restrepo).

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