Sentencia 70001233100020050137901 de agosto 25 de 2005 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Expediente 70001-23-31-000-2005-01379-01

Consejero Ponente:

Dra. María Claudia Rojas Lasso

Actor: Mariela Hernández Martínez

Bogotá, agosto veinticinco de dos mil cinco.

Procede la Sala a decidir la impugnación presentada contra la sentencia de fecha 5 de julio de 2005 proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre que rechaza por improcedente la acción de tutela interpuesta.

I. Antecedentes

Mariela Hernández Martínez, actuando a través de apoderado, interpuso acción de tutela contra el señor Andrés F. Fernández Jaramillo en calidad de promotor del proceso de reestructuración de pasivos de Guaranda y el Alcalde Municipal de Guaranda señor Heriberto Arce Benítez por violación de sus derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso.

A. Hechos.

Señaló el actor como hechos los siguientes:

1. La accionante y otros a través de apoderado, adelantaban un proceso ejecutivo laboral ante el Juzgado Promiscuo Civil del Circuito de Sucre (Rad. 017/2002), contra el municipio de Guaranda, Sucre, dentro del cual se profirió sentencia ordenando liquidación del crédito y de las costas, aprobando la liquidación del crédito en la suma de un mil novecientos cinco millones ciento noventa y un mil seiscientos cincuenta y un pesos ($ 1.905.191.651).

2. El municipio de Guaranda, Sucre, a través de su representante legal señor Heriberto Arce Benítez, solicitó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la promoción de un acuerdo de reestructuración de pasivos de que trata la Ley 550 de 1999, solicitud que fue aceptada y se procedió a nombrar al doctor Andrés F. Fernández como promotor.

3. Los actores del proceso ejecutivo laboral antes referido otorgaron poder al mismo apoderado que adelantó dicho proceso para que continuara el proceso de reestructuración de pasivos del municipio de Guaranda.

4. El 10 de octubre de 2004, el apoderado presentó derecho de petición a la Alcaldía de Guaranda solicitando copia del acto administrativo que ordenó iniciar la investigación administrativa del proceso ejecutivo laboral. El señor alcalde respondió extemporáneamente manifestando que no le correspondía a él expedir tal certificación, sino al promotor quien tiene en sus archivos la documentación solicitada y es igualmente quien hace la calificación de las obligaciones.

La conducta del alcalde frente a la información y documentos que poseen ha sido negativa, manifestando siempre que es el promotor quien la posee, y este a su vez ha estado manifestando que es a la entidad territorial a la que le corresponde expedir copia.

B. Pretensiones.

El actor solicitó lo siguiente:

1. Se tutelen los derechos fundamentales a la igualdad, y al debido proceso de la accionante en el proceso de reestructuración.

2. Se anule el acto administrativo y el acta que determinó la admisibilidad de votos y, como consecuencia, se ordene al señor promotor que restablezca los derechos vulnerados incluyendo ciertas acreencias laborales determinando el número de votos admisible para cada uno.

3. Se anule la votación realizada en los días 24 y 25 de noviembre de 2004 correspondiente a los acuerdos plasmados en el artículo 29 de la Ley 550 de 1999, en la que no se pudo ejercer el derecho al voto en representación de los actores por encontrarse la obligación en investigación administrativa.

C. Defensa.

La directora general de apoyo fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el promotor del acuerdo de reestructuración de pasivos del municipio de Guaranda (Sucre), se pronunciaron sobre los fundamentos de la acción de tutela interpuesta en los siguientes términos:

Explica el procedimiento de promoción de un acuerdo de reestructuración de pasivos según lo establecido en la Ley 550 de 1999.

Sostiene que la reclamación hecha por el demandante es improcedente, ya que como consta en el acta de la reunión de determinación de votos y acreencias del acuerdo de reestructuración de pasivos del municipio de Guaranda celebrada el 12 de agosto de 2004, se estableció un procedimiento para que los abogados que habían recibido títulos judiciales depuraran los valores recibidos y explicaran cómo habían sido abonadas las deudas del municipio para con sus acreedores.

El 17 de agosto de 2004, fue el plazo máximo para que los abogados llenaran los respectivos formatos y así el municipio pudiera corroborar con sus acreedores los valores abonados y proceder a depurar el valor adeudado y presentarle al promotor la información definitiva para determinarle los votos. Pero ningún apoderado de los procesos en contra de la entidad, cumplió con el procedimiento establecido para determinarle votos a las acreencias de sus poderdantes. Dando por terminada la reunión de determinación de votos y acreencias el 20 de agosto de 2004, se levantó el acta de dicha reunión.

Explica que a la reunión de determinación de acreencias y derechos de voto del proceso adelantado por el municipio de Guaranda dentro de lo dispuesto por la Ley 550 de 1999 concurrió el apoderado de los accionantes.

Vencido el plazo legal establecido en el artículo 26 de la Ley 550 de 1999, se estableció que ante la Superintendencia de Sociedades no se presentaron objeciones a la determinación de acreencias y derechos de voto; el acuerdo de reestructuración fue suscrito entre el municipio y sus acreedores el día 25 de noviembre de 2004, con aceptación mayoritaria del 64,32%.

Frente al proceso de reestructuración de pasivos, la instancia para presentar objeciones es la Superintendencia de Sociedades, tanto para objetar dentro de los términos establecidos en el artículo 26 como para solucionar en única instancia las controversias en los términos del artículo 37 de la ley.

La Ley 550 de 1999 artículo 34, establece que los acuerdos de reestructuración son de obligatorio cumplimiento tanto para la entidad territorial deudora como para todos sus acreedores, incluyendo a quienes no hayan participado en la negociación del acuerdo o que, habiéndolo hecho, no hayan consentido en él.

No es el momento para que los acreedores utilicen mecanismos judiciales improcedentes por extemporaneidad, cuando no se ejercieron en su oportunidad los derechos que otorga el ordenamiento jurídico en un trámite especial y prevalente como es el trámite de un acuerdo de reestructuración de pasivos.

— Contestación del municipio de Guaranda.

El municipio de Guaranda a través de apoderado contestó la acción de tutela manifestando que es improcedente ya que la accionante ha debido acudir a la justicia ordinaria a fin de obtener la nulidad del acto.

Pretender la nulidad de la votación es exceder la competencia del juez constitucional y violar el derecho de igualdad que tienen los acreedores y el municipio que ya suscribieron el acuerdo.

La figura de la investigación administrativa corresponde a la órbita de normas contables y de saneamiento fiscal. En el transcurso del proceso de reestructuración de pasivos quedó establecida la existencia de la obligación a favor de los acreedores demandantes en el proceso ejecutivo laboral donde también actúa la tutelante.

II. Fallo impugnado

El Tribunal Administrativo de Sucre, rechazó la acción de tutela interpuesta con fundamento en los siguientes argumentos:

Considera que la acción de tutela tiene inexactitudes y falencias que inciden en su prosperidad ya que, siendo la señora Mariela Hernández Martínez única accionante, su apoderado se expresa en tal forma como si sus mandantes en el proceso ejecutivo laboral también le hubieran otorgado poder para representarlos en la presente acción de tutela.

El tribunal solo lo aceptó como apoderado de la accionante, y verificando lo probado dentro del proceso afirma que no tiene asidero la petición en la que se ordena al promotor restablecer un derecho que no le ha sido vulnerado a la accionante ya que su crédito fue reconocido plenamente y se le otorgó derecho a voto.

Si no se estaba conforme con lo expuesto en el acta aprobatoria del acuerdo, la Ley 550 de 1999, en su artículo 26 estableció el procedimiento que le permitía presentar objeciones siendo competente la Superintendencia de Sociedades.

La accionante debió objetar y utilizar el procedimiento fijado para salvaguardar sus derechos encontrándose en igualdad de oportunidades los demás ejecutantes que no son partes en la presente acción de tutela. El derecho de la accionante fue plenamente determinado y se le dio su porcentaje de voto.

Refiere el artículo 58, numeral 13 de la Ley 550 de 1999, concluyendo que habiéndose iniciado el proceso de intervención económica y aprobado el acuerdo de reestructuración de pasivos en el cual la accionante tuvo derecho a votar como se comprobó, debe acatar lo pactado en el mencionado acuerdo, teniendo en cuenta que se debe dar cumplimiento a lo dispuesto en la Ley 550 de 1999, concepto que es apoyado por la providencia del 14 de febrero de 2002, proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado actor Inés Rodolfa Hurtado contra el municipio de Istmina Chocó.

Por último, si la presunta causa vulnerante de los derechos fundamentales invocados fuera el acto administrativo que la acción de tutela señala como el que declaró en investigación administrativa las obligaciones contenidas en el proceso ejecutivo lo que ha debido intentarse es la correspondiente acción ordinaria.

III. Impugnación

El apoderado de la accionante impugnó la providencia del Tribunal Administrativo de Sucre con los siguientes argumentos:

Manifiesta que es apoderado de 94 docentes del municipio de Guaranda donde adelantó un proceso ejecutivo laboral ante el Juzgado Promiscuo Civil del Circuito de Sucre; en ese juzgado se dio trámite correspondiente y el juez ordenó al mencionado municipio cancelar un capital contenido en una resolución de pago con sus respectivos intereses. Esa obligación al ser puesta en investigación administrativa está privando a los docentes de ejercer sus derechos dentro del proceso de reestructuración.

El municipio de Guaranda no solo tenía esa obligación pendiente con la accionante sino también con todos los demás demandantes del proceso ejecutivo laboral lo que hace factible que aparezca tanto ella como otros docentes en calidad de acreedores por sueldos o prestaciones de años distintos a los demandados ejecutivamente.

El promotor del acuerdo señala al contestar la tutela que con base en la Ley 716 de 2001 prorrogada por la Ley 901 de 2004, puede clasificar las obligaciones en ciertas y en investigación administrativa.

La Ley 550 de 1990, no se puede aplicar por sí sola debe ser aplicada de manera armónica con otras que componen el ordenamiento jurídico. Sostiene que el no existir una resolución que acoja una obligación como cierta o en investigación administrativa existe una violación a las normas administrativas, y se vulneran los derechos fundamentales de los administrados. Equivocadamente solo se ha dado aplicación a la Ley 716 de 2001 y se desconocen otras que imponen que los actos de la administración deben reposar en sus archivos y en tanto la misma ley lo permita estos deben estar al alcance de los administrados.

IV. Consideraciones de la Sala

La Sala confirmará la decisión del a quo con base en las siguientes consideraciones:

La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, fue instituida para proteger en forma inmediata los derechos constitucionales fundamentales cuando estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública.

Dicha acción se estableció como mecanismo subsidiario, es decir, que solo procede cuando el afectado no disponga de otros instrumentos de defensa judicial, salvo que se autorice como mecanismo transitorio con miras a evitar un perjuicio irremediable.

La accionante acudió a la acción de tutela en procura de la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso que considera vulnerados por los señores Andrés F. Fernández Jaramillo en calidad de promotor del proceso de reestructuración de pasivos de Guaranda y Heriberto Arce Benítez como Alcalde Municipal de Guaranda quienes con la negativa de expedir copia del acto administrativo que ordenó iniciar la investigación administrativa del proceso ejecutivo laboral vulneran los derechos invocados.

La Ley 550 de 1999, que regula entre otros aspectos, el procedimiento de promoción de un acuerdo de reestructuración de pasivos en su artículo 22, parágrafo 2º respecto a la determinación de los derechos de voto y de acreedores estableció lo siguiente:

“ART. 22.—Determinación de los derechos de voto de los acreedores. Con base en la relación certificada de acreencias y acreedores suministrada al promotor, en los demás documentos y elementos de prueba que aporten los interesados, y, en especial, con base en los estados financieros a que se refiere el artículo 20 de esta ley, el promotor, con la participación de peritos, si fuera el caso, establecerá el número de votos que corresponda a cada acreedor por cada peso, aproximando en el caso de centavos, del monto correspondiente a cada acreencia, a la fecha de corte de la relación de acreencias, con sujeción a las siguientes reglas:

(...).

PAR. 2º—La determinación de los derechos de voto de cada acreedor no implica ninguna apreciación o reconocimiento acerca de la existencia, validez, exigibilidad, graduación y cuantía de las acreencias correspondientes”.

Teniendo en cuenta lo anterior, el municipio de Guaranda presentó como acreencias ciertas a favor de Mariela Hernández Martínez la suma de $ 2.252.000 valor al que le correspondieron como derechos de voto 3.132.603 y a su vez presentó a favor de la accionante como acreencias en investigación administrativa cuentas por el valor de $ 13.694.184. Anexos 1 y 2, folios 63-88.

Es importante destacar que las acreencias que se encuentran en investigación administrativa son aquellas de las cuales se hace imposible tener certeza acerca de su existencia real y legal, criterio que se encuentra regulado por la Circular Externa 56 de 2004 dictada por la Contaduría General de la Nación quien da cumplimiento a la Ley 716 de 2001 prorrogada por la Ley 901 de 2004.

Así mismo el artículo 26 de la citada ley establece lo siguiente:

“ART. 26.—Objeciones a la determinación de derechos de voto y de acreencias. Cuando cualquier acreedor interno o externo, o un administrador del empresario con facultades de representación, tenga una objeción a las decisiones del promotor a que se refieren los artículos 22 y 25 de la presente ley que no pueda ser resuelta en la reunión prevista en su artículo 23, dentro de los cinco días siguientes a la fecha de terminación de dicha reunión el objetante tendrá derecho a solicitar por escrito a la Superintendencia de Sociedades que resuelva su objeción. La superintendencia resolverá dicha objeción, en única instancia, mediante el procedimiento verbal sumario, pronunciándose a manera de árbitro, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 435 del Código de Procedimiento Civil. La superintendencia resolverá todas las objeciones presentadas en tiempo sobre el particular sobre el particular (sic) y la providencia respectiva, una vez en firme, permitirá al promotor establecer con certeza los votos admisibles y los créditos que han de ser objeto del acuerdo de reestructuración.

PAR.—La superintendencia resolverá las diferencias con base en los documentos que hayan sido considerados por el promotor, quien los remitirá de inmediato para que esta resuelva. Si se requiere de la práctica de avalúos para efectos de resolver la objeción, se dará aplicación a los artículos 60, 61 y 62 de esta ley; y el objetante, al formular su objeción, deberá acompañarla con la prueba correspondiente al avalúo en que se fundamente, practicado de conformidad con lo dispuesto en esta ley al respecto, so pena de rechazo de la misma”.

La normatividad transcrita permite el ejercicio de acciones dentro del proceso de acuerdo de reestructuración de pasivos, concretamente dentro de la reunión de determinación de acreencias y derecho al voto. Si la accionante se encontraba inconforme con las decisiones tomadas en dicha reunión, tenía la posibilidad de objetar tales decisiones, atendiendo al procedimiento establecido para tal efecto.

Es claro que la celebración del acuerdo de reestructuración de pasivos el 25 de noviembre de 2004, conforme lo establece la Ley 550 de 1999, sugiere la existencia de una serie de etapas previas a este, lo que permite establecer que de haberse presentado alguna objeción a la determinación de derechos de votos y acreedores (etapa previa) tal acuerdo no se hubiera podido realizar.

La accionante no hizo uso de los mecanismos establecidos por la ley, y no es la acción de tutela el mecanismo idóneo para pretender la nulidad de la votación realizada los días 24 y 25 de noviembre de 2004, que corresponde a la celebración del acuerdo de reestructuración de pasivos por cuanto, si por encontrarse algunas de sus acreencias en investigación administrativas él no podía ejercer su derecho al voto debió manifestarlo, o ejercer las acciones ordinarias que le permitieran acceder al acuerdo de reestructuración de pasivos.

Respecto al derecho fundamental a la igualdad que se considera vulnerado, debe tenerse presente que el criterio de igualdad se predica bajo la existencia de dos situaciones similares de las cuales se permita establecer una comparación, que para efectos de este caso no ocurre, pues la accionante no demuestra una situación frente a la cual se predique un desequilibrio en su contra.

El derecho fundamental al debido proceso no está vulnerado por cuanto como se ha expuesto anteriormente, la accionante no hizo ejercicio de los medios de defensa con los que contaba dentro del procedimiento de acuerdo de reestructuración de pasivos regulados por la Ley 550 de 1999 y no es la acción de tutela el mecanismo idóneo para solicitar la nulidad de los actos dictados dentro del procedimiento antes mencionado.

La Sala no encuentra vulneración alguna de los derechos invocados por la accionante por lo tanto procederá a confirmar el fallo impugnado.

Por lo expuesto, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

FALLA:

1. CONFÍRMASE el fallo del 5 de julio de 2005, proferido por la (sic) del Tribunal Administrativo de Sucre.

2. Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

3. Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala de la Sección Primera, en su sesión del 25 de agosto del año 2005.

Magistrados: Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta—María Claudia Rojas Lasso—Camilo Arciniegas Andrade—Gabriel E. Mendoza Martelo.

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