Sentencia 7028 de noviembre 24 de 1995 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

REGULACIÓN DEL MERCADO PÚBLICO DE VALORES

LA RESOLUCIÓN 400 DE 1995 CONTINÚA VIGENTE

EXTRACTOS: «El ciudadano Ignacio Castilla Castilla en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo demandó inicialmente la nulidad de los artículos 91, 92, 127 y 129 de la Resolución 1242 de 1993.

Con posterioridad, el 20 de junio de 1995, el actor adicionó la demanda con el objeto de extender la petición de nulidad a la totalidad de la Resolución 400 del 22 de mayo de 1995, expedida por la Sala General de la Superintendencia de Valores, salvo el título III, que reprodujo los artículos demandados en los artículos 1.2.4.47, 1.2.4.48, 1.2.4.3 y 1.2.5.5, mediante los cuales se fijaron los requisitos para adelantar la oferta pública de papeles comerciales, compraventa de acciones de sociedades inscritas en bolsa y se ordenó a las sociedades emisoras de las mismas abstenerse de inscribir en el libro de registro de accionistas los traspasos hechos sin los requisitos señalados.

Consideraciones de la Sala

La Sala no encuentra procedente la solicitud de fallo inhibitorio que formula el agente del Ministerio Público por las siguientes razones:

1. En el escrito presentado el 20 de junio de 1995 el actor advierte que estando en curso el proceso contra la resolución demandada, la Superintendencia de Valores expidió la Resolución 400 de 1995 en la cual derogó la resolución acusada, previa reproducción de su cuerpo normativo en el nuevo acto administrativo. Es indudable que los argumentos expresados en el primer escrito, en el cual se indican las normas constitucionales que resultan violadas, se expone como concepto de la violación la ilegítima competencia de la Superintendencia de Valores para expedir una regulación que sólo puede ser del Congreso o del gobierno, son validos para sustentar las violaciones invocadas en el escrito adicional. Por esta razón concluye que toda la regulación contenida en la Resolución 400 de 1995, es nula por vicio de incompetencia al igual que lo era la Resolución 1242 de 1993.

2. Porque la Sala interpretó el escrito presentado y lo admitió mediante auto del 26 de julio de 1995, el que notificado a las partes oportunamente, no fue objeto de recurso.

3. Porque materias como las que se discuten en la acción pública ameritan una definición clara y precisa en aras al interés público.

4. Porque, finalmente, el actor en el escrito adicional expresamente manifiesta que los argumentos y las normas que se predican violadas en el memorial de demanda son los mismos con respecto a la Resolución 400 de 1995, ya que ésta incorpora textualmente los artículos inicialmente demandados, sólo que aprovecha para extender la demanda a todas las disposiciones que integran tal resolución, excepto el título III de la misma, objeto de otra demanda.

Por lo tanto la Sala avoca el conocimiento de fondo de las resoluciones demandadas.

Observa la Sala que presentada el 16 de marzo de 1995 la demanda contra los artículos 91, 92, 127 y 129 de la Resolución 1242 de 1993, expedida por la Sala General de la Superinten-dencia de Valores, con posterioridad la misma entidad, en ejercicio de las facultades legales y en especial de las contenidas en el “estatuto orgánico de mercado público de valores”, expidió la Resolución 400 del 22 de mayo de 1995, mediante la cual se actualizaron y unificaron las normas expedidas por ella con anterioridad. Aun cuando en el artículo 4.4.0.1 no se deroga expresamente la resolución inicialmente demandada, tal resolución quedó subrogada, máxime que se produjo la reproducción textual de sus normas, especialmente las que son objeto de la demanda inicial.

Como puede inferirse del texto de la demanda presentada el día 16 de marzo y su corrección del 20 de junio de 1995, la acusación de nulidad de las mencionadas resoluciones, deriva de la supuesta incompetencia de la Sala General de la Superintendencia de Valores para expedirlas.

A juicio del actor, si bien es cierto que el Decreto 653 de 1993 (estatuto orgánico de mercado público de valores), le atribuye a la Sala General de la Superintendencia de Valores la facultad de regular la actividad bursátil, tal competencia —que derivó de la Ley 32 de 1979 ar-tículo 9º numerales 2º, 3º, 5º, 6º, 7º, 10 y 14 y del Decreto 831 de 1980, artículo 6º, numerales 1º a 9º y 12 a 16, normas que fueron incorporadas por el gobierno al expedir con fundamento en el artículo 36 de la Ley 35 de 1993, el Decreto 653 de 1993— es ilegítima, porque de conformidad con el artículo 150 numeral 19 literal d de la Constitución Política de 1991, tal atribución reside únicamente en el Congreso, quien debe dictar la ley marco en esta materia, y en el gobierno, que de acuerdo con el artículo 189 numeral 25, debe desarrollarla.

En este entender, el actor anunció el hecho de haber presentado ante la Corte Constitucional demanda por inconstitucionalidad, entre otros, contra los artículos 1.1.0.5, 4.1.2.2, 4.1.2.3 numerales 5º a 7º y 4.1.2.4 numerales 5º, 6º y 7º del Decreto 0653 de 1993 (estatuto orgánico de mercado público de valores); 9º numerales 2º, 3º, 5º, 6º, 7º, 10 y 14 de la Ley 32 de 1979; y 6º, numerales 1º a 9º, 12 a 16, del Decreto 831 de 1980.

La Corte Constitucional, efectivamente, avocó la demanda de inconstitucionalidad formulada por el mismo ciudadano y se pronunció el 7 de septiembre de 1995, mediante la sentencia C-397, en la que declaró la inexequi-bilidad del artículo 36 inciso 3º de la Ley 35 de 1993 y del Decreto 0653 de 1993 en su totalidad, y la exequibilidad del artículo 9º de la Ley 32 de 1979 y del artículo 6º del Decreto 831 de 1980, incorporados a la normatividad que estructura y organiza la Superintendencia de Valores por disposición expresa del artículo 1º del Decreto 2739 de 1991.

Observa la corporación que la Sala General de la Superintendencia de Valores, al expedir la Resolución 1242 del 5 de octubre de 1993, invocó el ejercicio de sus atribuciones legales, en especial las que le confieren los artículos 1.1.0.4, 1.1.0.5 y en general el estatuto orgánico del mercado público de valores, y en sus considerandos se refiere a la competencia que para la Sala deri-va del mismo estatuto, para adoptar normas de intervención en el mercado público de valores.

Estatuto orgánico del mercado público de valores que fue expedido a través del Decreto 653 de 1993 por el Gobierno Nacional, en virtud de la facultad otorgada por el artículo 36 inciso 3º de la Ley 35 de 1993.

Tanto el Decreto 653 de 1993 en su totalidad, como la facultad otorgada por el artículo 36 inciso 3º de la Ley 35 de 1993, fueron objeto de declaración de inexequibilidad por parte de la Corte Constitucional en la sentencia C-397 del 7 de septiembre de 1995, como antes se anotó.

Declaración de inexequibilidad que, tal como se expresa en la sentencia, tuvo como fundamento el hecho de que en vigencia de la Constitución Nacional de 1991, en virtud de lo dispuesto por el artículo 150 numeral 10 inciso 3º, se excluyó toda posibilidad de que el Congreso de la República pueda desprenderse de su función legislativa para conferir facultades extraordinarias que tengan por objeto expedir códigos. Y que era indudable que el artículo 36 inciso 3º de la Ley 35 de 1993, al conceder al gobierno la facultad de compilar en un solo estatuto las normas legales vigentes sobre la materia concerniente al mercado público de valores, no se limitó a la función de compilar, sino que, otorgó realmente una facultad para expedir códigos, pues comprendía la expedición de un nuevo texto jurídico, reordenando todo el sistema normativo correspondiente, con atribuciones suficientes para eliminar normas repetidas o superfluas, así como para adoptar un procedimiento administrativo especial, aplicable a la Superintendencia de Valores.

Sin embargo, advierte y precisa la Corte Constitucional que la declaratoria de inexequibilidad del inciso 3º del artículo 36 de la Ley 35 de 1993, que autoriza la expedición del código, si bien comporta la inexequibilidad de las normas expedidas con fundamento en dicha disposición, esto es del estatuto orgánico del mercado público de valores, contenido en el Decreto 0653 de 1993, no conduce a la inconstitucionalidad de las normas allí codificadas, todas las cuales permanecen vigentes, pues no son ellas en sí mismas las que se encuentran opuestas a la Constitución Política.

De igual forma, expresó la Corte Constitucional que los procedimientos administrativos especiales, aplicables a la Superintendencia de Valores, eran inconstitucionales, no en su contenido, sino en razón del órgano que los puso en vigencia, sobre la base de facultades prohibidas, modificando un código.

Así las cosas, la constitucionalidad y legalidad de las resoluciones acusadas deben analizarse en seguimiento a lo dispuesto en la sentencia de la Corte Constitucional, frente a las previsiones de las normas que fueron codificadas en el Decreto 653 de 1993, declarado inconstitucional.

La Constitución Política de 1991 en su ar-tículo 52 transitorio dispuso:

“A partir de la entrada en vigencia de esta Constitución, la Comisión Nacional de Valores tendrá el carácter de superintendencia. El Gobierno Nacional dispondrá lo necesario para la adecuación de dicha institución a su nueva naturaleza, sin perjuicio de lo que al respecto podrá disponer el gobierno en desarrollo de lo establecido en el artículo transitorio 20”.

En virtud del mandato constitucional el gobierno expidió el Decreto 2739 de 1991, en cuyo artículo 1º estableció que todas aquellas normas vigentes que hacían referencia a la Comisión Nacional de Valores o al presidente de la misma se entenderían hacerlo, en adelante, a la superintendencia y al superintendente, según el caso.

Entre las normas existentes entonces, se encuentra la Ley 32 de 1979, por lo cual se creó la Comisión Nacional de Valores, se le fijaron sus objetivos, sus órganos, sus funciones, sus atribuciones y que concedió (art. 16) facultades al Presidente de la República para establecer su estructura, la remuneración de los empleados, competencia de los distintos órganos, incompatibilidades e inhabilidades de sus miembros, procedimiento administrativo en la expedición de actos administrativos por parte de la comisión, entre otras. En ejercicio de tales facultades extraordinarias el Presidente de la República expidió el Decreto 831 de 1980, en cuyo artículo 6º señaló las funciones de la Sala General.

La Ley 32 de 1979 fue objeto de demanda de inexequibilidad ante la Corte Suprema de Justicia, que mediante sentencia del 15 de mayo de 1981, aprobada por acta 49, expediente 845, ponente doctor Mario Latorre Rueda la halló constitucional, frente a los argumentos de inconstitucionalidad entonces expuestos: arrogarse el Congreso una atribución propia del Presidente.

Con posterioridad, el artículo 9º de la misma Ley 32 de 1979, como el artículo 6º del Decreto 831 de 1980, fueron objeto de demanda por el mismo actor del presente negocio, al estimar con igual argumento al que ahora expone, que con ellos se infringían los artículos 115, 150 literal d, 189 numeral 24 y 113 de la Constitución Política, porque con ellos se estaba trasladan-do ilegítimamente una competencia propia del gobierno, según el concepto contenido en el artículo 115 ibídem, a la entidad encargada de ejercer la inspección, vigilancia y control de quienes realizan la actividad bursátil, confundiendo así las funciones de la Superintendencia de Valores con las del Presidente de la República.

Concluye que como consecuencia de la función que a la Superintendencia de Valores le asignan los artículos 9º de la Ley 32 de 1979 y 6º del Decreto 831 de 1980, esta entidad se siente legitimada para expedir normas de carácter general y abstracto como lo son las resoluciones que demanda.

La Corte Constitucional en la sentencia C-397 del 7 de septiembre de 1995, se pronunció sobre la pretendida inconstitucionalidad del artículo 9º de la Ley 32 de 1979, 6º del Decreto 831 de 1980, así(*):

El análisis hecho por la Corte Constitucional en sentencia con efecto de cosa juzgada, permite inferir que cuando la Superintendencia de Valores, en ejercicio de las funciones previstas en los artículos 9º de la Ley 32 de 1979 y 6º del Decreto 831 de 1980, expidió la Resolución 1242 de 1993 para regular en los artículos 91, 92, 127 y 129 lo atinente a las condiciones para adelantar la oferta pública de papeles comerciales; la compraventa de acciones de sociedades inscritas en bolsa y la prohibición de inscribir en el registro de accionistas los traspasos originados en operaciones celebradas sin la observancia de los registros señalados, no asumió una competencia que no le correspondía, como tampoco lo hizo al expedir la Resolución 400 del 22 de mayo de 1995, en los artículos acusados, pues si bien invocó las facultades que le otorgaban el estatuto orgánico del mercado público de valores, en especial el artículo 1.1.0.5, en concordancia con los artículos 1.1.0.4, 4.1.2.2 y 4.1.2.3, tales facultades tenían fundamento legal en los artículos 9º de la Ley 32 de 1979 y 6º del Decreto 831 de 1980, declarados exequibles por la Corte Constitucional. Competencia que se reiteró en la Ley 35 de 1993, expedida por el Congreso de la República en ejercicio de las atribuciones previstas en el artículo 150 numeral 19 literal d de la Constitución Política, ley marco, mediante la cual se dictaron las normas generales y se señalaron los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular la actividad financiera, bursátil y aseguradora, como cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de recursos captados del público.

Esta ley fijó en sus artículos 1º, 3º, 5º, 6º y 7º los objetivos de la intervención, los instrumentos para realizarla, las medidas para la democratización del crédito y las sanciones que en ejercicio de dicha facultad podía señalar el Gobierno Nacional, y en el artículo 4º se refirió especialmente a la intervención en el mercado público de valores.

Cobran especial relevancia para el sub lite los artículos 8º y 33 inciso 3º, de la citada ley, que fijan la competencia de la facultad de intervención, de cuyo tenor literal fluye de manera inequívoca la competencia de la Superintenden-cia de Valores para expedir las resoluciones acusadas.

En efecto, disponen estos artículos:

“ART. 8º—Ejercicio de las facultades. Las funciones de intervención consagradas en los artículos 3º, 5º, 6º y 7º serán ejercidas por el Gobierno Nacional por conducto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Sin embargo, el gobierno dictará las disposiciones que sean necesarias en desarrollo de dichas facultades antes del 30 de junio de 1993, sin perjuicio del ejercicio posterior de tales facultades cuando resulte procedente conforme a la ley”.

“ART. 33.—Facultades de regulación.

... Así mismo, el Gobierno Nacional adoptará las normas de intervención de que trata el artículo 4º de esta ley por conducto de la Sala General de la Superintendencia de Valores, así como las normas de funcionamiento del registro nacional de valores e intermediarios, los requisitos que deben reunir los documentos e intermediarios para ser inscritos enel registro nacional de valores e intermediarios y aquellas que se refieren los numerales 3º, 4º, 5º, 6º, 7º, 10, 16, 22, 24, 25, 26, 27 y 36 del artículo 3º del Decreto 2739 de 1991....” (subraya la Sala).

Bien sabido es que el numeral 19 literal d del artículo 150 de la Constitución Política, vino a reemplazar el mecanismo de intervención que la antigua Constitución atribuía de manera directa y exclusiva al Presidente de la República en el numeral 14 del artículo 120.

Sabido es también que la regulación de una actividad económica determinada es la forma primaria y, en nuestro medio, mayormente utilizada para realizar la intervención del Estado en la economía.

Así mismo, de conformidad con el artículo 335 de la Constitución Política, que dispone: “Las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos de captación a las que se refiere el literal d del numeral 19 del artículo 150 son de interés público y sólo pueden ser ejercidas previa autorización del Estado, conforme a la ley, la cual regulará la forma de intervención del gobierno en estas materias y promoverá la democratización del crédito”, resulta evidente que la intervención (incluida la que se realiza bajo la forma de regulación) debe cumplirse conforme a la ley, que no es otra que la ley marco a que se refiere el artículo 150 numeral 19 literal d.

Así las cosas, en el caso que se analiza, es también claro que expedida por el Congreso la Ley 35 de 1993 a efectos de desarrollar el mandato contenido en la citada disposición constitucional, y habiéndose determinado en ella que en materia bursátil la intervención se realizaría por el Gobierno Nacional por conducto de la Sala General de la Superintendencia de Valores, no queda duda de que el legislador hizo uso de la facultad constitucional de señalar en la referida ley marco los objetivos y criterios a los cuales debía sujetarse el gobierno para efectos de regular la actividad bursátil, determinando la forma como el gobierno la realizaría, se repite, por conducto de la referida Sala General de la Superintendencia de Valores. A su turno, este organismo al expedir las resoluciones acusadas sólo cumplió, ajustándose a la ley, con dicho mandato.

La apreciación anterior cobra mayor contundencia en la medida en que se comparan los textos de los artículos 8º y 33 de la ley marco, arriba transcritos, y se observa de dicha comparación que ellos consagran, como mandato para el gobierno, dos formas diferentes de realizar la intervención: una, la contenida en el artículo 8º, referida a las funciones de intervención consagradas en los artículos 3º, 5º, 6º y 7º de la ley marco, las que serán ejercidas “por el Gobierno Nacional por conducto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público”; y otra, la que dice relación con las funciones de intervención “de que trata el artículo 4º de esta ley por conducto de la Sala General de la Superintendencia de Valores”, consagrada en el tantas veces citado artículo 33 ibídem. Por cierto, precisa la Sala, el artículo 4º de la Ley 35 de 1993, constituye el marco general para “intervención en el mercado de valores”.

Demostrado entonces que la Superinten-dencia de Valores ejerció una función de acuerdo con la facultad legal, no encuentra la Sala razón alguna para acceder a las pretensiones de la demanda y por lo tanto estas se deniegan.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

DENIÉGANSE las súplicas de la demanda.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, archívese y cúmplase».

(Sentencia de noviembre 24 de 1995. Expediente 7028. Consejero Ponente: Dr. Guillermo Chahín Lizcano).

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