Sentencia 7057 de agosto 18 de 1995 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

CUENTAS DE AHORRO INACTIVAS

PROHIBICIÓN DE COBRAR CUOTAS DE MANEJO

EXTRACTOS: «La Superintendencia Bancaria, mediante Oficio Nº 91060110-1, del 3 de abril de 1992, y a la luz del estatuto orgánico del siste-ma financiero de ese entonces (Decreto 1730/91), aprobó a la actora varias modificaciones al reglamento de depósito de ahorro a la vista, una de las cuales fue la inclusión del cobro de una cuota de manejo en cuentas inactivas, cuyo valor puede ser debitado de la respectiva cuenta de ahorros, previsión esta que se encontró ajustada a la ley.

El 30 de diciembre de 1992, fue expedido el Decreto 2179 (modificatorio del estatuto orgánico del sistema financiero), que en su artículo 4º adicionó el estatuto orgánico con la norma denominada “debida prestación del servicio y protección al consumidor”, en virtud de la cual, las instituciones vigiladas por la Superinten-dencia Bancaria en la celebración de las operaciones propias de su objeto social, “deberán abstenerse de convenir cláusulas que por su ca-rácter exorbitante puedan afectar el equilibrio del contrato o dar lugar a un abuso de posición dominante”. La norma en referencia fue incorporada en el Decreto 663 de 1993, nueva recopilación o estatuto orgánico del sistema financiero.

Es decir, que a partir de la entrada en vigencia del decreto en mención, o sea del 31 de diciembre de 1992, fecha de su publicación en el Diario Oficial, debían las instituciones financieras abstenerse de pactar cláusulas exorbitantes.

La Superintendencia Bancaria, con fecha 21 de mayo de 1993, y obviamente sin darle efecto retroactivo al artículo 4º del Decreto en mención, solicitó “suspender la práctica de cobrar cuotas de manejo en cuentas inactivas” y “modificar, en lo pertinente, el reglamento de cuenta de ahorros”.

La solicitud de suspender la práctica de cobrar cuotas de manejo por cuentas inactivas, obviamente debe entenderse en el sentido de que las cuotas de manejo en cuentas de ahorros que a 31 de diciembre de 1992, eran consideradas inactivas de conformidad con el reglamento de ahorros, pueden ser legítimamente cobradas por la actora, por estar ya causadas, y que si ya fueron canceladas, dicho pago debe ser respetado, pues es legítimo, razón esta que permite entender que en relación con tales pagos hubo para la actora una situación jurídica consolidada que no podía ser vulnerada. Fue precisamente por este motivo, que la Superinten-dencia Bancaria no podía ordenar el reembolso de las cuotas efectivamente causadas y canceladas o el no pago de las efectivas y legítimamente causadas, es decir consolidadas hasta el 31 de diciembre de 1992.

Situación diferente se predica respecto de las cuotas de manejo no causadas a 31 de diciembre de 1992, es decir respecto de las cuentas de depósitos de ahorros que a esa fecha no tuvieran el término de inactividad previsto en el reglamento de ahorros de la actora, o que completaron dicho término con posterioridad al mencionado día, al igual que respecto de los contratos aún no celebrados, pues respecto de aquéllas y de éstos no puede la actora alegar la existencia de una situación jurídica concreta.

Así las cosas, y tal como lo prevé el artículo 73 del Código Contencioso Administrativo, si la Superintendencia Bancaria hubiera ordenado la eliminación de la cláusula relacionada con el cobro de las cuotas de manejo por cuentas inactivas, a partir del día 3 de abril de 1992, fecha de autorización del reglamento de ahorro por parte de ese organismo, orden a todas luces absurda, pues el contrato de depósito de ahorros es de tracto sucesivo, además de ser de imposible cumplimiento e ilegal, pues se estaría dando efecto retroactivo al Decreto 2179 de 1992, hipotéticamente habría necesitado el consentimiento expreso y escrito de la parte actora ya que había sido creada a su favor una situación jurídica de carácter particular y concreto.

Igual autorización hubiera necesitado la Superintendencia Bancaria, si hubiera ordenado el reembolso de las cuotas de manejo legítimamente causadas, orden esta que también significaba el desconocimiento de la irretroac-tividad de la ley, y adicionalmente el desconocimiento de un derecho legítimamente reconocido a la actora.

Sin embargo, como la orden de suspensión no afectó situación consolidada particular alguna, no estaba la demandada obligada a solicitar el consentimiento expreso y escrito de la actora, como claramente se deduce del texto del artículo 73 del Código Contencioso Administrativo.

De otra parte, y sin recurrir a ningún esfuerzo mental, es sencillo observar que un reglamento de ahorro, al igual que los contratos que en cumplimiento del mismo celebran los establecimientos de crédito con sus clientes, son susceptibles de modificaciones, motivadas éstas, a su vez, en las modificaciones de las disposiciones legales vigentes al momento de su suscripción.

Así mismo, debe tenerse presente que la actividad financiera es de interés público, tal como la califica la Constitución Nacional, lo cual permite entender que prevalezca el interés general de la comunidad sobre el particular del establecimiento de crédito, y que con base en dicha prelación, la Superintendencia Bancaria, desarrolle sus facultades de inspección, vigilancia y control.

A su vez, la orden impartida por la Super-intendencia Bancaria, como acertadamente lo afirma el a quo, corresponde a la necesidad de adecuar el reglamento a las nuevas disposiciones legales, las cuales tienen que cumplirse desde el momento en que obligan a sus destinatarios. Es así como al introducirse por una norma una limitante en el desarrollo de la actividad financiera, la Superintendencia Bancaria se halla expresamente facultada para ordenar que cualquier institución financiera se abstenga de efectuar operaciones en contravención a dicha norma.

Así las cosas, la orden de suspensión del cobro de las cuotas de manejo, no se profirió por parte de la demandada en ejercicio de la facultad de revocatoria directa de sus actos administrativos, sino con base en sus funciones preventivas expresamente asignadas por el legislador (art. 326 del estatuto orgánico) por haber encontrado que una institución sometida a su inspección y vigilancia estaba desarrollando una práctica otrora permitida, pero posteriormente considerada como ilegal.

En efecto, aun cuando expresamente el legislador no prohibió a los establecimientos de crédito cobrar cuotas de manejo por cuentas inactivas, sí prohibió a las instituciones vigiladas por la Superintendencia Bancaria el pacto de cláusulas exorbitantes, como lo son a juicio de la Sala cláusulas en virtud de las cuales se cobra al depositante una cuota “de manejo” en cuentas inactivas, ya que resulta evidente que el establecimiento de crédito está aprovechando su posición contractual “dominante” para implícitamente obligar al cliente a “mover” su cuenta de ahorros, ya consignando, ya retirando, siendo que dichas actividades son facultativas de su parte y no obligatorias. Lo exorbitante de una cláusula como la que prevé una cuota de manejo en cuentas inactivas, no radica entonces en el monto de dicha cuota, el cual a pesar de lo irrisorio que resulta en este caso, no deja de ser abusivo.

Adicionalmente, el costo operativo que conlleva el “manejo” si así se puede decir, de cuentas inactivas, independientemente de su cuan-tificación en dinero, es el riesgo que asume la institución financiera depositaria al celebrar contratos de depósitos a la vista, por el ejercicio de la “facultad” de consignar y/o retirar dinero, radicada en cabeza del depositante. Así mismo, ese costo corresponde también a la carga que debe asumir el establecimiento de crédito ante el beneficio que puede obtener en sus actividades de intermediación financiera con los recursos depositados, pues como bien lo resaltó la parte actora, una cuenta puede estar inactiva no sólo por no efectuarse ninguna consignación, sino por no hacerse tampoco ningún retiro.

De otra parte, y como bien lo sostiene la parte demandada, respecto del costo que pudieran ocasionar las cuentas inactivas frente a las demás cuentas de ahorro, la única solución posible no es ni mucho menos la de cobrar una cuota de manejo, pues las propias disposiciones legales han previsto mecanismos tales como la terminación unilateral de los contratos, que permitiría a la institución depositaria evitar el costo operativo en mención.

Ahora bien, precisado como está que los actos demandados no tienen carácter sanciona-torio, reitera la Sala que la orden impartida por la Superintendencia Bancaria se fundamentó en una disposición de carácter financiero, y por tanto, no sólo de obligatorio e imperativo cumplimiento sino de interés general, relacionada con la protección del cliente como parte “débil” de la relación contractual con una institución financiera, motivo por el cual no hubo aplicación analógica de ninguna norma, sino la orden de adecuación a una nueva disposición que se aplica al caso concreto por corresponder perfectamente con los hechos planteados, es decir, por ser la cuota de manejo sobre cuentas inactivas, una cláusula exorbitante.

Por último, el hecho de que el cobro de la cuota de manejo en las cuentas de ahorro inactivas estuviera inicialmente permitido, según consta en el oficio Nº 91060110-1 de abril 3 de 1992, no significa que la institución financiera quedara eternamente facultada para efectuar dicho cobro, pues si de una parte, una nueva ley en aras de proteger al consumidor, dado el interés público que va envuelto en el desarrollo de la actividad financiera, prohíbe el pacto de cláusulas exorbitantes, y de otra, la Superintendencia Bancaria debe velar por el cumplimiento de la ley por parte de sus vigiladas, necesariamente correspondía a dicho organismo en ejercicio de sus facultades de policía administrativa, ordenar que se cumpla la ley, y así mismo, corresponde a la institución financiera vigilada, acatar esa misma ley y adaptarse a sus previsiones».

(Sentencia de agosto 18 de 1995. Expediente 7057. Consejero Ponente: Dr. Delio Gómez Leyva).

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