Sentencia 4100123310002001019701 de octubre 4 de 2001 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

VIOLACIÓN DEL RÉGIMEN DE INHABILIDADES

YA NO ES CAUSAL DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA PARA LOS CONCEJALES

Expediente núm. 7082

EXTRACTOS: «La Sala decide el recurso de apelación que la actora interpuso contra la sentencia de 27 de marzo de 2001, del Tribunal Administrativo del Huila, mediante la cual deniega las pretensiones de una demanda de pérdida de investidura.

1. La solicitud.

El 19 de febrero de 2001 la señora Teresa Cleves de Díaz, en ejercicio de la acción instituida en los artículos 45, 55 y 70 de la Ley 136 de 1994, presentó solicitud para que se decretara la pérdida de la investidura de concejal del municipio de Hobo, Huila, ostentada por el ciudadano Honorio Suaza Lizcano, para el período 2001-2004.

(...).

V. Consideraciones

V. 1. Competencia de la Sala.

La Sala es la competente para conocer de la apelación de las sentencias proferidas en procesos de pérdida de investidura de concejales y diputados, de una parte, en virtud del artículo 48 parágrafo 2º de la Ley 617 de 2000, que establece la segunda instancia para tales procesos y, de otra, atendiendo el pronunciamiento de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de enero 25 de 1995, según el cual, las impugnaciones contra las sentencias de pérdida de investidura proferidas por los tribunales administrativos, son de conocimiento de la Sección Primera del Consejo de Estado.

V. 2. Examen de la situación procesal.

V.2.1. El primer problema a solucionar radica en establecer si por efecto del artículo 48 de la Ley 617 de 2000, en cuanto regula las causales de pérdida de investidura de los concejales, entre otros miembros de corporaciones de elección popular, se derogó o no la causal consistente en la violación del régimen de inhabilidades, prevista en el artículo 55 numeral 2º de la Ley 136 de 1994 y si dicha causal es o no aplicable actualmente a los concejales elegidos para el período 2001-2004 y, por ende, al ahora demandado y, sólo en caso de respuesta positiva, sería necesario dilucidar si el hecho que se le ha endilgado al mismo es o no constitutivo de esa causal.

\/.2.2. Según la reseña de la sentencia apelada, el a quo estimó que en virtud de la omisión de la mencionada causal en el numeral 1º del artículo 48 de la Ley 617 de 2000 y de lo señalado en el artículo 96 ibídem, la misma fue derogada, de modo que no tiene duda de que la pérdida de investidura de los concejales elegidos en el pasado certamen electoral se rige por las causales y el procedimiento previsto en la nueva ley y que si existiere duda sobre el particular, se debe aplicar el principio de favorabilidad de la ley, que en este caso sería la norma posterior.

V.2.3 Para resolver el punto es menester, en primer término, confrontar las disposiciones directamente vinculadas al mismo, esto es los artículos 55, numeral 2º, de la Ley 136 de 1994 y 48, numeral 1º de la Ley 617 de 2000. Los textos de ambos artículos disponen:

“ART. 55. (L. 136/94).—Los concejales perderán su investidura por:

1. La aceptación o desempeño de un cargo público, de conformidad con el artículo 291 de la Constitución Política, salvo que medie renuncia previa, caso en el cual deberá informar al presidente del concejo o en su receso al alcalde sobre este hecho.

2. Por violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades o de conflicto de intereses.

3. Por indebida destinación de dineros públicos.

4. Por tráfico de influencias debidamente comprobado.

La pérdida de la investidura será decretada por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de la respectiva jurisdicción, siguiendo el procedimiento establecido para los congresistas, en lo que corresponda”.

“ART. 48. (L. 617/00).—Pérdida de investidura de diputados, concejales municipales y distritales y de miembros de juntas administradoras locales. Los diputados y concejales municipales y distritales y miembros de juntas administradoras locales perderán su investidura:

1. Por violación del régimen de incompatibilidades o del de conflicto de intereses. No existirá conflicto de intereses cuando se trate de considerar asuntos que afecten al concejal o diputado en igualdad de condiciones a las de la ciudadanía en general.

2. Por la inasistencia en un mismo período de sesiones a cinco (5) reuniones plenarias o de comisión en las que se voten proyectos de ordenanza o acuerdo, según el caso.

3. Por no tomar posesión del cargo dentro de los tres (3) días siguientes a la fecha de instalación de las asambleas o concejos, según el caso, o a la fecha en que fueren llamados a posesionarse.

4. Por indebida destinación de dineros públicos.

5. Por tráfico de influencias debidamente comprobado.

6. Por las demás causales expresamente previstas en la ley.

PAR. 1º—Las causales 2 y 3 no tendrán aplicación cuando medie fuerza mayor.

PAR. 2º—La pérdida de la investidura será decretada por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo con jurisdicción en el respectivo departamento de acuerdo con la ley, con plena observancia del debido proceso y en un término no mayor de cuarenta y cinco (45) días hábiles, contados a partir de la fecha de la solicitud formulada por la mesa directiva de la asamblea departamental o del concejo municipal o por cualquier ciudadano. La segunda instancia se surtirá ante la sala o sección del Consejo de Estado que determine la ley en un término no mayor de quince (15) días”.

De otra parte, se tiene que el artículo 96 de la precitada ley señala las normas expresamente derogadas y dispone que deroga además todas las que le sean contrarias.

V.2.4. Prima facie se observa que el artículo 48 de la Ley 617 de 2000 tiene la vocación de regular íntegramente lo relativo a la pérdida de investidura de los servidores públicos en él mencionados, que en cuanto concierne a los concejales estaba desarrollada en el artículo 55 de la Ley 136 de 1994, cuyo contenido reproduce en parte la nueva disposición.

En estas circunstancias, vistos en sí mismos los enunciados de ambos preceptos y teniendo en cuenta que la violación del régimen de inhabilidades, prevista como causal de pérdida de la investidura en el numeral 2º del artículo 55 de la Ley 136 de 1994, se omitió en el texto del prealudido artículo 48 de la Ley 617 de 2000, se infiere que misma se suprimió o derogó dentro del régimen de la pérdida de investidura de tales servidores públicos, atendiendo la parte final del artículo 3º de la Ley 153 de 1887, según la cual se estima “insubsistente una disposición legal (...) por existir una ley nueva que regule íntegramente la materia a que la anterior disposición se refería”.

Por consiguiente, la violación del régimen de inhabilidades ha de tenerse como desaparecida de las causales de pérdida de la investidura de los concejales y miembros de juntas administradoras locales, sin perjuicio de su aplicación y sanción en otros regímenes, v.g. los regímenes electoral y disciplinario.

Como quiera que la elección del demandado se efectuó cuando ya estaba vigente la Ley 617 de 6 de octubre de 2000, puesto que la publicación de ésta ocurrió el 9 siguiente y el certamen electoral se realizó el 28 del mismo mes, es decir, bajo la vigencia de la nueva ley, es evidente que en este caso y en lo que concierne al régimen de la pérdida de la investidura, aquélla le es aplicable de manera directa, esto es, sin acudir al principio de favorabilidad que invocó el a quo, e independientemente del régimen de inhabilidad que estuviere vigente, toda vez que lo que primero cuenta es que al tenor del artículo 48 de la precitada ley, la causal de pérdida de la investidura que se le endilga al demandado —violación del régimen de inhabilidades—, dejó de existir a partir de la vigencia de la misma ley, luego no es posible imponerle tal sanción por una causal actualmente inexistente.

Así las cosas, tiene asidero suficiente la conclusión del a quo en el sentido de que la comentada causal fue suprimida por el legislador en cuanto respecta a concejales. En estas condiciones ha de confirmarse la sentencia apelada, como en efecto se hará en la parte resolutiva de esta providencia, en cuanto negó la declaratoria de pérdida de la investidura de concejal del señor Honorio Suaza Lizcano».

(Sentencia de octubre 4 de 2001. Expediente 7082. Consejero Ponente: Dr. Manuel S. Urueta Ayola).

SALVAMENTO DE VOTO

Mi discrepancia con la decisión de mayoría (*) obedece a que no comparto la exégesis según la cual a partir del 9 de octubre de 2000, fecha de vigencia de la Ley 617 de ese mismo año, por virtud de lo dispuesto en su artículo 48, quedó derogada la regulación contenida en el artículo 55 de la Ley 136 de 1994, según la cual, la violación del régimen de inhabilidades de los concejales constituye causal de pérdida de investidura para estos servidores públicos, pues estimo que, este último aparte conserva pleno vigor.

(*) La decisión fue adoptada con el voto favorable de un conjuez, ante el empate registrado en la sección (N. del D.).

La sentencia de la cual discrepo parte de la consideración de que la norma posterior regula íntegramente la materia razón por la cual, en aplicación de lo dispuesto por el artículo 3º de la Ley 153 de 1887, concluye que se hallan insubsistentes las disposiciones que con anterioridad regulaban el punto.

Si bien tal enfoque tiene cabida dentro del vasto universo de posibilidades que caracteriza la labor del juzgador ante la necesidad de aplicar el ordenamiento positivo de la manera que mejor interprete su contenido gramatical y su espíritu, inmerso, desde luego, en tradicionales y bien conocidas reglas de hermenéutica, inspiradoras de nuestro quehacer jurídico, a mi juicio, tal perspectiva del asunto, atendiendo la realidad en que se desenvuelve la problemática de que aquí se trata, no resulta ser la más útil, adecuada y eficaz, por lo siguiente:

Es sabido que la Ley 136 de 1994 reguló pormenorizadamente diversos aspectos relacionados con la organización y funcionamiento de los municipios, incluido lo concerniente a los concejos municipales y a los concejales. Y respecto de estos últimos introdujo importantes precisiones atañaderas, entre otros tópicos, a las calidades para desempeñar el cargo, inhabilidades, ineligibilidades simultáneas, incompatibilidades, faltas absolutas y temporales, pérdida de investidura, consecuencias de la declaratoria de nulidad de la elección, causales de destitución y reconocimiento de derechos, todo ello, como puede verse, dentro de un contexto coherente y especializado.

Como causal de pérdida de investidura, en el artículo 55, se previeron diversas situaciones entre las que se cuentan, tanto la violación del régimen de inhabilidades como la vulneración del régimen de incompatibilidades.

Tampoco puede desconocerse que el artículo 48 de la Ley 617 de 2000, norma posterior, contiene una relación de los diversos eventos en que diputados, concejales distritales y municipales y miembros de las juntas administradoras locales, perderán su investidura, entre los cuales, si bien se omitió la violación del régimen de inhabilidades no por ello puede concluirse que haya sido voluntad del legislador suprimir dicha causal en lo concerniente a los concejales, pues en el numeral 6º ibídem quedó plasmada la posibilidad de que otras normas también pudieran consagrar causales de pérdida de investidura para esta categoría de servidores públicos, por lo que, frente a una situación como la aquí dilucidada, necesariamente hay que remitirse a la reglamentación contenida en la Ley 136 de 1994 que en lo referente a dichas causales, en el artículo 55, si prevé como propiciatoria de la comentada consecuencia jurídica, la violación del régimen de inhabilidades.

No es cierta por tanto, la afirmación que se hace en la providencia, de la cual discrepo, según la cual el artículo 48 de la Ley 617 de 2000 reguló “íntegramente” lo relacionado con las causales de pérdida de investidura, y que, por lo mismo, debían entenderse derogadas todas las demás normas alusivas al punto, en aplicación a lo dispuesto en el artículo 3º de la Ley 153 de 1887. Ello por cuanto a simple vista se advierte que el artículo 48 de la Ley 617 de 2000 no agotó en su integridad el tema, pues deliberadamente permitió que otras leyes también lo trataran, organizaran o definieran, con lo cual reconoce de manera expresa la vigencia, y por ende, la obligatoriedad de lo que éstas señalan al respecto, circunstancia que, para efectos del caso sub judice, impide la operatividad del principio consignado en el artículo 3º de la Ley 153 de 1887, basado en la consideración de que la ley posterior debe regular completamente la materia, para que la anterior pueda estimarse como insubsistente, situación que, se reitera, en este caso no se configura.

La tesis acogida por la mayoría supone que la violación del régimen de inhabilidades sólo puede reclamarse por vía del ejercicio de la acción electoral, como sucedía antes de que se instituyera la figura de la pérdida de la investidura. Exégesis que encuentro desafortunada por ser notoriamente regresiva y, además, por ser mínimo el auxilio que presta a la solución de uno de los problemas que mayor desequilibrio causa en el funcionamiento de nuestro actual andamiaje democrático, cual es la degradación y el relajamiento de las prácticas políticas en materia electoral.

Sin desconocer la importancia que para estos efectos pueda revestir la acción electoral que, por demás, se halla sensiblemente limitada por el perentorio término de caducidad que gobierna su ejercicio y por lo demorado que resulta en la práctica su tramitación, lo cierto es que muy fácil resultaría para quienes aspiren a ser elegidos concejales, evitar que por esa vía se les reclame alguna inhabilidad con sólo ubicarse en renglones secundarios o accesorios de las correspondientes listas para luego de que resulte elegido alguno o algunos de quienes las encabezan, acceder a la curul mediante el manipulable procedimiento del “llamado”, una vez precluido el término para el ejercicio de la acción electoral, esto es, “veinte (20) días contados a partir del siguiente a aquel en el cual se notifique legalmente el acto por medio del cual se declare la elección...” (CCA, art. 136, num. 15), sin que, bajo la óptica de la tesis de mayoría, nada pueda hacerse para evitar esta aberrante situación, pues la acción idónea o adecuada para ponerle remedio, como sería la de la pérdida de la investidura, no procedería por violación del régimen de inhabilidades y la electoral, única que cabría, estaría fatalmente caducada. Tal forma de razonar, a mi modo de ver, propiciaría un absurdo que a todas luces resulta inadmisible y que bien merece la pena prevenir con tan sólo atribuirle un eficaz alcance a lo previsto en el artículo 48, numeral 6º de la Ley 617 de 2000, en los términos ya reseñados.

Gabriel Eduardo Mendoza Martelo 

Octubre 29 de 2001.

SALVAMENTO DE VOTO

Con todo respeto por lo decidido por la mayoría de la Sala de la Sección y por disentir de algunos aspectos, manifiesto que comparto las razones expuestas por el Honorable Consejero doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo en su escrito mediante el cual sustentó su salvamento de voto.

Atentamente,

Camilo Arciniegas Andrade. 

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