Sentencia 7103 de febrero 27 de 2003 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Expediente núm. 7103

Acción. Nulidad

Actor: Irene Acosta Babativa

Consejero Ponente:

Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo

Bogotá, D.C., veintisiete de febrero de dos mil tres.

La ciudadana Irene Acosta Babativa, obrando en su propio nombre y en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, presentó demanda ante esta corporación, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad del inciso final del artículo 23 del Decreto 172 de 5 de febrero de 2001, “Por el cual se reglamenta el servicio público de transporte terrestre automotor individual de pasajeros en vehículo taxi”, expedido por el Gobierno Nacional.

I. Fundamentos de derecho

En apoyo de sus pretensiones la actora adujo, en síntesis, los siguientes cargos:

1. Que el extinto artículo 6º del Decreto 1553 de 1998, que desarrolló tácitamente el artículo 57 de la Ley 336 de 1996, permitió que los municipios con alta influencia recíproca celebrasen convenios para la prestación del servicio público, en taxi, entre municipios con dicha influencia, sin necesidad de portar plantilla única de viaje de un municipio a otro, lo que llevó a crear infraestructuras económicas sociales por parte de las pequeñas empresas que vieron su oportunidad de equilibrar las desventajas con las empresas de transporte dominantes en el mercado.

Estima que al disponer la norma acusada que “Los convenios celebrados al amparo del artículo 6º del Decreto 1553 de 1998 quedarán sin efecto a partir de la vigencia del presente decreto”, viola el artículo 4º de la Constitución Política, porque se arroga facultades jurisdiccionales, dado que es la jurisdicción contencioso administrativa la que puede decretar la nulidad de un convenio o dejarlo sin efectos.

Sostiene, además, que el mencionado convenio se celebró al amparo del artículo 57 de la Ley 336 de 1996 y la Ley 80 de 1993, por lo que también se violan éstas.

2. A su juicio, se quebrantó el artículo 25 de la Constitución Política, pues se deja sin sustento económico a la gran mayoría de familias que encontraron la oportunidad legal de ejercer el derecho al trabajo con la suscripción de los convenios en materia de transporte, para lo cual adquirieron vehículos taxis con el objeto de prestar el servicio público entre algunos municipios con influencia recíproca en el país.

3. Considera que se vulneró el artículo 58, ibídem, pues el acto acusado desconoce los derechos adquiridos con arreglo a los convenios interadministrativos que en materia de transporte se suscribieron en vigencia del artículo 6º del Decreto 1553 de 1998, lo que hacia el futuro crea inestabilidad jurídica.

4. Estima que se contrarió el artículo 333 de la Constitución Política, porque el acto acusado va en contravía del desarrollo empresarial; restringe la iniciativa privada y la libertad económica y permite el monopolio.

II. Trámite de la acción

A la demanda se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario, en desarrollo del cual se surtieron las etapas de admisión, fijación en lista, probatoria y alegaciones.

II. 1. Contestación de la demanda.

La Nación - Ministerio de Transporte a través de apoderado contestó la demanda y para oponerse a la prosperidad de sus pretensiones, adujo, en esencia, lo siguiente:

Que al dejar sin efectos los convenios celebrados al amparo del artículo 6º del Decreto 1553 de 1998 se cumple con la disposición contemplada en el artículo 57 de la Ley 336 de 1996, la cual prevé que es el Ministerio de Transporte, la autoridad competente para manejar el transporte intermunicipal y no las autoridades locales a través de convenios.

Alega que el Decreto 172 de 2001 prevé el uso de planilla de viaje ocasional para que estos vehículos taxi puedan operar fuera de su radio de acción, por lo que no se está quebrantando el patrimonio económico de los propietarios de tales vehículos, pues esta modalidad está prevista para prestarse dentro del área de la jurisdicción de un territorio, y excepcionalmente puedan prestar servicios de viaje ocasional, es decir, su naturaleza es para prestarse dentro de los centros urbanos.

Estima que la anterior regulación no vulnera el derecho al trabajo, por cuanto no se está desconociendo ni prohibiendo el trabajo si se hace dentro de los parámetros establecidos por la Constitución y la ley.

Que en materia del servicio público de transporte no es procedente el argumento de los derechos adquiridos, toda vez que estos son susceptibles de modificación.

III. Alegato del Ministerio Público

La señora procuradora primera delegada en lo Contencioso Administrativo ante el Consejo de Estado, en su vista de fondo, se muestra partidaria de que se acceda a las pretensiones de la demanda porque, a su juicio, solo el juez administrativo podría declarar la nulidad de los convenios celebrados bajo la vigencia del Decreto 1553 de 1998, por las expresas causales previstas en la ley y no el ejecutivo, mediante una disposición de carácter general.

Señala que los convenios ya celebrados constituyen situaciones jurídicas consolidadas, que no pueden modificarse o extinguirse a la luz de una nueva disposición porque afectaría el principio de la seguridad jurídica propia del Estado social de derecho.

IV. Consideraciones de la Sala

El inciso final del artículo 23 del Decreto 172 de 5 de febrero de 2001, acusado, prevé:

“Los convenios celebrados al amparo del artículo 6º del Decreto 1553 de 1998 quedarán sin efecto a partir de la vigencia del presente decreto”.

El artículo 6º del Decreto 1553, a que alude la disposición acusada, establece:

“El servicio público de transporte en vehículos taxi, se presta dentro de la jurisdicción de un distrito o municipio, pudiéndose incluir el servicio directo a centros hospitalarios o educativos, centros de abastos, terminales, aeropuertos y zonas francas localizadas en municipios conurbados.

Podrá también extenderse a áreas metropolitanas de conformidad con las normas que las regulan.

Este servicio podrá prestarse en municipios con alto grado de influencia recíproca y conurbados, siempre que medie convenio entre las respectivas autoridades locales, conforme lo establece el literal c) del artículo 11 de la Ley 105 de 1993; en caso contrario, debe portarse planilla de viaje ocasional...”.

A su vez, el artículo 11, literal c) de la Ley 105 de 1993, prevé:

“Perímetro de transporte por carretera. Constituyen perímetros para el transporte nacional, departamental y municipal los siguientes:

c) El perímetro del transporte distrital y municipal comprende las áreas urbanas, suburbanas y rurales y los distritos territoriales indígenas de la respectiva jurisdicción.

El transporte de pasajeros entre el Distrito Capital y los municipios contiguos será organizado por las autoridades de tránsito de los dos municipios. Ellos de común acuerdo adjudicarán las rutas y su frecuencia...”.

El artículo 57 de la Ley 336 de 1996, consagra:

“En el caso del transporte terrestre automotor, cuando se trate de servicios que se presten dentro de las áreas metropolitanas, o entre ciudades que por su vecindad generen alto grado de influencia recíproca, bajo la coordinación del Gobierno Nacional a través del Ministerio de Transporte, cada autoridad municipal o distrital decidirá lo relacionado con la utilización de su propia infraestructura de transporte, a menos que por la naturaleza y complejidad del asunto, el Ministerio de Transporte asuma su conocimiento para garantizar los derechos del usuario al servicio público. Cuando el servicio sea intermunicipal, será competencia del Ministerio de Transporte”.

Del contenido de las normas transcritas deduce la Sala que por voluntad del legislador cuando se trate del servicio de transporte terrestre automotor que se preste dentro de las áreas metropolitanas, o entre ciudades que por su vecindad generen alto grado de influencia recíproca, cada autoridad municipal o distrital tiene autonomía para decidir lo relacionado con la utilización de su propia infraestructura de transporte y de común acuerdo adjudicarán las rutas y su frecuencia; empero dicha autonomía no es absoluta, sino que todo ello se hace bajo la coordinación del Gobierno Nacional a través del Ministerio de Transporte, y está a salvo la facultad de éste, cuando la naturaleza y complejidad del asunto lo ameriten, de asumir su conocimiento para garantizar los derechos del usuario al servicio público.

De otra parte, el artículo 18 de la Ley 336 de 1996 es claro en señalar que “El permiso para prestar el servicio público de transporte es ... revocable” lo que permite inferir que no genera derechos adquiridos, por lo que desde esta misma perspectiva tampoco los generarían las autorizaciones otorgadas en virtud de los convenios. Y ello encuentra su razón de ser en los objetivos y principios que gobiernan la actividad transportadora, como la seguridad relacionada con la protección de los usuarios.

Es del caso traer a colación apartes de la Sentencia C-043 de 1998, en la que la Corte Constitucional expresó:

“3. El servicio de transporte público y el otorgamiento de las licencias de operación.

El derecho positivo colombiano define el servicio público como “... toda actividad organizada que tienda a satisfacer necesidades de interés general en forma regular y continua, de acuerdo con un régimen jurídico especial, bien que se realice por el Estado directa o indirectamente o por personas privadas” (CST, art. 430) (1) . Tal afirmación encuentra fundamento en lo dispuesto por el artículo 365 de la Constitución Política, según el cual “Los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado” y es deber de éste “asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional”. Para tales efectos, la norma otorga al legislador la facultad para fijar el régimen jurídico de los servicios públicos, autorizando su prestación directa o indirecta, por parte de comunidades organizadas o por particulares, pero reservando al Estado su regulación, control y vigilancia.

(1) La definición citada coincide con la contenida en el numeral 3º del artículo 2º de la Ley 80 de 1993. Estatuto General de Contratación de la Administración Pública.

La operación del transporte público en Colombia es un servicio público, inherente a la finalidad social del Estado y sujeto a la intervención y reglamentación de las autoridades competentes, en cuya prestación juega un papel decisivo la participación del sector privado. La ley, en acatamiento de lo dispuesto en el artículo 24 de la Constitución Política, según el cual todo colombiano puede circular libremente por el territorio nacional, define este servicio como “... una industria encaminada a garantizar la movilización de personas o cosas por medio de vehículos apropiados a cada una de las infraestructuras del sector [aéreo, marítimo, fluvial, férreo, masivo y terrestre], en condiciones de libertad de acceso, calidad y seguridad de los usuarios sujeto a una contraprestación económica...” (2) .

(2) Esta definición aparece en el artículo 3º de la Ley 105 de 1993. Concordante con lo dispuesto en los artículos 1º y 5º de la Ley 336 de 1996.

Pero además, la Ley 336 de 1996, “por la cual se adopta el Estatuto Nacional de Transporte”, en armonía con la Ley 105 de 1993, le otorga “El carácter de servicio público esencial...” y resalta la prelación del interés general sobre el particular, especialmente en lo que tiene que ver con la garantía de la prestación del servicio y la protección de los usuarios, conforme a los derechos y obligaciones establecidas en la Constitución, la ley y los reglamentos. El mismo ordenamiento destaca en su artículo 2º que la seguridad en el servicio, particularmente la relacionada con la protección de los usuarios, “constituye prioridad esencial en la actividad del sector y del sistema de transporte”, lo cual se ajusta al mandato constitucional contenido en los artículos 2º, 11, 24, 365 y 366, que le imponen al Estado el deber de proteger la vida e integridad de todas las personas residentes en Colombia.

El citado estatuto dispone en el capítulo tercero, que el servicio será prestado únicamente por empresas de transporte públicas o privadas, formadas por personas naturales o jurídicas legalmente constituidas y autorizadas para tal fin. Para efectos de la ejecución del servicio, la ley tiene previsto en su artículo 11, ahora parcialmente acusado, la expedición de una habilitación o licencia de funcionamiento otorgada por la autoridad competente, que será conferida al solicitante previo cumplimiento de ciertos requisitos relacionados con la organización, capacidad técnica y económica, accesibilidad, comodidad y seguridad, necesarios para garantizar a los usuarios una óptima, eficiente y continua e ininterrumpida prestación del servicio de transporte público.

La misma norma, en el parágrafo acusado, faculta al Gobierno Nacional para reglamentar la habilitación de cada modo de transporte y dispone que los actuales operadores del servicio tendrán 18 meses, a partir de la nueva reglamentación, para acogerse a ella. Esto, a juicio del demandante, implica la revocatoria de las licencias que se encuentran vigentes y, por ende, el desconocimiento de los derechos adquiridos de operación otorgados por normas anteriores al actual estatuto de transporte.

Sobre el particular, debe la Corte hacer algunas precisiones, referidas a los efectos jurídicos de las licencias administrativas de operación; esto con el fin de establecer si, frente a determinadas situaciones que comprometan el interés público, el Estado se encuentra facultado o no para revocarlas, o para modificar o complementar las condiciones que dieron lugar a su expedición.

Las licencias, permisos o habilitaciones son actos administrativos de autorización otorgados por el Estado a los particulares, en ejercicio del poder de policía administrativa, para que, cumplidos ciertos requisitos legales o reglamentarios que consultan las necesidades del bien común y de la seguridad pública, aquellos desarrollen una actividad amparada por el ordenamiento jurídico, como ocurre en el caso de los servicios públicos. Por esta razón, la licencia, permiso o habilitación constituye el título sin el cual la actividad desplegada por el particular deviene ilegítima.

La ultima ratio de las autorizaciones o habilitaciones reside entonces en la obligación que tiene el Estado de proteger los intereses de la comunidad, de los posibles perjuicios que la ejecución indiscriminada e incontrolada de la actividad de los particulares pudiera generarle. De allí que la administración no pueda limitar su intervención a la decisión inicial de conceder el permiso o licencia, frente al eventual incumplimiento de las condiciones exigidas, o frente al surgimiento de unas nuevas que se impongan para la ejecución óptima de la empresa.

Precisamente, al analizar una norma de la legislación española (art. 16 del reglamento de servicios de las corporaciones locales) que prevé la revocación de las licencias de operación cuando desaparecen las circunstancias que motivaron su otorgamiento o sobrevienen otras que, de haber existido en su momento, habrían justificado la denegación, el tratadista español García de Enterría señala: “El precepto en cuestión rompe, pues, acertadamente con el tópico principio de la intangibilidad de los actos declarativos de derechos y lo hace a partir de un dato capital: la vinculación necesaria de este tipo de autorizaciones a las circunstancias concurrentes en el momento en que se otorgaron y el implícito condicionamiento de las mismas a la permanente compatibilidad de la actividad autorizada con el superior interés público, cuya prevalencia no puede quedar subordinada al resultado de una valoración inicial inmodificable” (3) .

(3) García de Enterría. Eduardo. Curso de Derecho Administrativo. tomo 11, págs. 140 y 141. Editorial Civitas. Madrid. España. 1992.

La intervención estatal en el otorgamiento y prórroga de las licencias, reviste aún mayor importancia en tratándose de aquellas que se dan para ejercer una actividad que, si bien beneficia al autorizado, implica la prestación de un servicio público. En estos casos, al igual que ocurre con el contrato estatal de concesión de servicios públicos, la administración goza de ciertos derechos y prerrogativas ante los beneficiarios de las mismas como son, entre otros: 1) el derecho a introducir las modificaciones que considere necesarias para obtener una mejor organización y funcionamiento del servicio; 2) el derecho a exigir al operador del servicio la adaptación del mismo a las nuevas demandas o conveniencias para los usuarios; 3) la prerrogativa de vigilancia y control sobre la actividad desarrollada, el cual se justifica por el interés público que aquella involucra, y que, finalmente, origina el otorgamiento de la licencia; 4) el derecho a exigir del operador del servicio el cumplimiento debido y la ejecución del mismo, 5) el derecho a revocar la licencia de funcionamiento antes de cumplirse el plazo estipulado, por razones de interés público o por circunstancias previamente definidas en la Constitución, la ley o los reglamentos.

En consecuencia, cuando la actividad llevada a cabo por el particular involucra intereses que superan a los suyos propios y comprometen derechos de la colectividad en los que media un interés público, es deber de la administración no sólo velar por su cumplimiento eficiente, so pena de revocar el permiso de operación, sino también el de reacondicionarlo o adecuarlo, en forma razonada y justa, a las circunstancias sobrevinientes a su expedición, y que hubieran sido determinantes para concederlo de haber existido en su oportunidad.

Ello en manera alguna busca desconocer el derecho que la administración otorga al particular para operar un servicio público. Sin embargo, como ha quedado explicado, dado que se trata de una actividad en la que resulta comprometido el interés general, el derecho otorgado es precario y temporal y, por tanto, puede resultar afectado en cuanto a su ejecución, o bien por determinaciones de la administración dirigidas a la optimización del servicio, o bien por normas posteriores de carácter legal o reglamentario, también dictadas por motivos de utilidad pública o de interés general. Al respecto, el tratadista Roberto Dromi en su obra “Derecho Administrativo” (4) señala que la autorización o permiso “importa una concesión de alcance restringido, ya que otorga derechos de menor intensidad y mayor precariedad; más que otorgar un derecho, tolera un uso...”. Con respecto a la precariedad del derecho sostiene que éste se funda “...en que el permiso sólo constituye una tolerancia de la administración, que actúa en estos casos dentro de la esfera de su poder discrecional, sin que sea posible que el acto administrativo logre estabilidad”.

(4) DROMI, Roberto. Derecho Administrativo, pág. 171, Edic. Ciudad Argentina. Buenos Aires. Argentina.

Así entonces, tratándose del servicio público de transporte, en el que se encuentran comprometidos derechos constitucionales fundamentales como la vida y la integridad personal de los usuarios y, en general, el interés público, la autorización inicial de los organismos estatales de control no puede ser inmodificable. En este caso, sin perjuicio del poder de revocación que le asiste (L. 336/96, art. 18), el Estado se encuentra más que facultado, obligado a actualizar, cuando las circunstancias así lo exijan, las condiciones de operación del servicio aun cuando con ello se afecten los derechos que, mediante el otorgamiento de licencias, se conceden a los particulares para la ejecución del mismo. Tal actitud, si bien en apariencia rompe el principio de la intangibilidad de los actos administrativos derivado del precepto constitucional de la seguridad jurídica, encuentra sustento legítimo en la defensa de los derechos fundamentales de las personas y en la primacía del interés general sobre el particular, de consagración igualmente constitucional (C.P., arts. 1º, 2º, entre otros).

Ahora bien, es cierto que la Constitución garantiza la libre iniciativa privada y la libertad de empresa, correspondiendo al Estado impedir su obstrucción o restricción (art. 333). Sin embargo, tal como se expresó en la Sentencia C-398 de 1995 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), “insiste la Corte en que la Carta Política no ha acogido un modelo económico determinado, exclusivo y excluyente y en que sus normas deben ser interpretadas de manera armónica y coherente, evitando posiciones absolutas, por lo cual la libertad del individuo se encuentra atemperada en la preceptiva constitucional por la prevalencia del interés colectivo (art. 1º), por las competencias de intervención y regulación a cargo del Estado (C.P., arts. 333, 334 y 335) y por los principios de razonabilidad y proporcionalidad que la doctrina de esta Corte ha prohijado”.

En efecto, siguiendo los parámetros fijados en la sentencia antes citada y en otros pronunciamientos de esta corporación, en un Estado social de derecho donde el poder público asume responsabilidades tales como la dirección general de la economía, el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes y la regulación, el control y la vigilancia de los servicios públicos, la libre iniciativa privada no puede erigirse como un derecho absoluto ni como un obstáculo insuperable para la actividad de intervención del Estado, particularmente en materia económica y de servicios públicos. Es así como el propio artículo 333 de la Carta permite el desarrollo de dicha iniciativa privada, pero “... dentro de los limites del bien común” y, a su vez, faculta a la ley para delimitar su alcance “... cuando así lo exijan el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación”.

De ahí que el legislador, con fundamento en los artículos 150-21 150-23 de la Carta Política que lo habilita para expedir las leyes de intervención económica y aquellas que regirán los servicios públicos, y 365 del mismo ordenamiento, que le otorga al Estado el monopolio de la regulación, control y vigilancia de los mismos, haya facultado al ejecutivo, a través de la norma parcialmente acusada, para reglamentar la habilitación en cada modo de transporte, determinando las nuevas condiciones a las cuales deben someterse, en un plano de igualdad, los actuales operadores y quienes aspiren a serlo. Ello, como ya se anotó, con el fin de mantener la seguridad, comodidad y accesibilidad requeridas para garantizar a los usuarios del servicio la prestación eficiente del mismo (L. 336/96, arts. 2º, 3º, 4º y 5º).

Con base en lo expuesto, no puede considerarse que el otorgamiento de licencias de funcionamiento para operar el servicio público de transporte genere derechos adquiridos a favor de los operadores de dicho servicio, entendiendo como tales —lo ha dicho la Corte— aquellos que “se entienden incorporados válida y definitivamente o pertenecen al patrimonio de una persona” (5) . Se trata simplemente de derechos temporales de operación, sujetos a las nuevas condiciones y modificaciones que se deriven de la regulación legal y reglamentaria, que busca, en todo caso, coordinarlos con los derechos e intereses de la comunidad; ello, como ya se ha explicado, encuentra respaldo constitucional en los principios fundantes y fines esenciales del Estado, como lo son la prevalencia del interés general y el bienestar y mejoramiento de la calidad de vida de la población (C.P., arts. 1º, 2º y 366).

(5) Sentencia C-147 de 1997 (M.P. Antonio Barrera Carbonell).

No obstante, si en gracia de discusión se aceptara que el otorgamiento de licencias genera derechos adquiridos en favor de los beneficiarios de las mismas, es claro que, entratándose de actividades que comprometen el interés colectivo, como ocurre con lo servicios públicos y, en particular con el servicio de transporte, los derechos individuales deben ceder ante tal interés. Así lo reconoce el artículo 58 de la Constitución Política cuando consagra: “Se garantiza la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivo de utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o social ” (negrillas fuera de texto).

Ahora, conforme se aduce en el documento obrante a folio 85, para la expedición del Decreto 172, contentivo de la norma acusada, el Ministerio de Transporte adelantó mesas de trabajo con la participación de empresarios, gremios, sindicatos y propietarios de vehículos destinados a la industria del transporte; y en el escrito visible a folios 125 a 128, se alega por parte de dicho ministerio que las autoridades de tránsito municipales no cumplieron con el deber de vigilar la ejecución de los convenios, desatendiendo el espíritu de lo normado, lo que trajo como consecuencia el surgimiento de perjuicios, ya que terminaron, en la práctica, favoreciendo intereses gremiales, en desmedro de las empresas que previamente tenían autorizado el transporte de pasajeros.

De tal manera que disponer que quedan sin efecto los convenios celebrados a partir de la vigencia del decreto, no es más que hacer uso de una facultad que el legislador (L. 336/96, art. 57) le atribuyó al Gobierno Nacional a través del Ministerio de Transporte, como es la de asumir directamente el conocimiento del asunto cuando la naturaleza y complejidad del mismo lo exijan, lo que no implica el ejercicio de funciones jurisdiccionales.

En consecuencia, deben denegarse las pretensiones de la demanda, como en efecto lo dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 27 de febrero de 2003.

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